Analiza pravnih lijekova u prekršajnom postupkuekršajnom Postupku

621

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu (Zagreb), vol. 18, broj 2/2011, str. 621-677.

Dr. sc. Anna-Maria Geto

Mr. sc. Miranda Guliija

ANALIZA PRAVNIH LIJEKOVA U PREKRAJNOM POSTUPKU S NAGLASKOM NA INSTITUTU OBAVEZNOG PREKRAJNOG

NALOGA U SVJETLU SUDSKE PRAKSE I KOMPARATIVNIH EUROPSKIH RJEENJA

Prekrajno pravo nedvojbeno je dio kaznenopravnog sustava u Hrvatskoj. Kao takvo predstavlja drutvenu reakciju na kanjive ra-dnje koje se mogu zbirno oznaiti kao tzv. bagatelni kriminal ije su odrednice masovnost, uglavnom materijalna beznaajnost, procesno pojednostavnjen i skraen oblik sudovanja te u pravilu suzdrljivost u pogledu sankcioniranja. Hrvatski prekrajnopravni sustav, do stupanja na snagu sadanjeg Prekrajnog zakona, doista se nalazio pred kolap-som, tako da se reformski iskorak zakonodavca, postignut 2008. godine, svakako mora oznaiti kao znaajan evolucijski skok u odnosu prema prijanjem stanju. U duhu takvog uspjenog reformskog trenda ovaj rad nastoji pridonijeti konstantnoj evoluciji prekrajnopravnog sustava u Hrvatskoj, ukazujui na konceptualne i praktine nove te alternativne smjerove reforme. Reformom je prekrajnopravnog sustava zakonoda-vac, konceptualno gledano, problem prevelikog broja predmeta pred prekrajnim sudovima i neefi kasnost njihova procesuiranja pokuao rijeiti preraspodjelom predmeta i pojednostavnjenjem postupka, to je ponekad ilo i nautrb prava okrivljenika. Postavljaju se dva kljuna pitanja: je li zakonodavac time konceptualno ispravno usmjerio refor-mu i je li postignuta pravilna ravnotea izmeu efi kasnosti postupka i prava okrivljenika? Na prvo pitanje valja odgovor potraiti na koncep-tualnoj razini, pri tome prvenstveno razmatrajui pitanje razgranienja kanjivih radnji od onih koje to zapravo nisu, s posebnim osvrtnom na koritenje prekrajnog sudovanja kao fi skalnog instrumenta. Iako se reforma provodi, izostala je prethodna dubinska analiza etiologije problema prevelikog broja predmeta pred prekrajnim sudovima, to

* Dr. sc. Anna-Maria Geto, via asistentica na Katedri za kazneno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu

** Mr. sc. Miranda Guliija, dipl. iur., sutkinja Prekrajnog suda u Splitu

UDK 343.791 343.13(497.5) 340.5

Primljeno 30. listopada 2011.Pregledni znanstveni rad

622


u konanici rezultira i nefunkcionalnou prekrajnopravnog sustava. Stoga valja razmotriti mogue uzroke takvog stanja, s ciljem iznalaenja optimalnog konceptualnog rjeenja za reformu prekrajnopravnog sus-tava s dugoronim i odrivim uinkom. Naime iako je odlika tzv. baga-telnog kriminala njegova masovnost, udio od ak 90% u ukupnosti pro-cesuiranih kanjivih radnji u Hrvatskoj zasigurno se ne moe oznaiti kao optimalno optereenje kaznenopravnog sustava. Stoga ne udi to unato zavidnom broju sudaca po glavi stanovnika (42 na 100.000 u usporedbi s 12 u Italiji ili 18 u Njemakoj), hrvatski (kazneno)pravni sustav, suoen s tolikom koliinom bagatelnog kriminala, nije funkcio-nalan. Drugo se pitanje u ovom radu analizira u svjetlu sudske prak-se i komparativnih europskih zakonskih rjeenja (vicarska, Austrija, Njemaka, Italija, panjolska, Norveka, Grka, Slovenija, Crna Gora, Ujedinjeno Kraljevstvo) radi iznalaenja pravilne ravnotee izmeu efi kasnosti postupka i prava okrivljenika, a ona aktualnim Prekrajnim zakonom, u pogledu instituta obaveznog prekrajnog naloga, nije opti-malno postignuta.

1. UVOD

Na samom poetku ovog rada, koji analitiki i komparativno obrauje prekrajnopravnu reformu i izabrana rjeenja sadanjeg Prekrajnog zakona1, valja istaknuti da je cilj sljedeih izlaganja dvojak te promatran iz vrlo razliitih prespektiva. S jedne strane aktualna se prekrajnopravna reforma u Hrvatskoj u okviru rada promatra kroz prizmu opih konceptualnih i apstraktno teoretskih razmatranja. S druge strane istovremeno se postavlja itav niz praktinih pitanja vezanih uz samu provedbu prekrajnopravne reforme. I dok je doseg prve, znan-stvene, prespektive preokupiran analizom opeg usmjerenja prekrajnopravne reforme, zanemarujui njezine detalje i ivotnost, druga se, praktina, per-spektiva ponajprije usredotouje na razradu pojedinih detalja, a da pri tome ne vodi rauna o itavoj irini reforme. Stoga su obje perspektive same za sebe nedostatne tek spoj obiju perspektiva, i znanstvene i praktine, te njihovo isprepletanje doputa razradu predmetne tematike na nain dostojan njezine kompleksnosti i vanosti.2 Bitno je uvodno napomenuti da ovaj rad nee opirno

1 Prekrajni zakon, NN br. 107/07, stupio na snagu 1. sijenja 2008. Kada se u radu kori-ste termini aktualni ili sadanji Prekrajni zakon ili samo Prekrajni zakon, misli se na upravo navedeni.

2 Spoj znanosti i prakse radi unapreenja kaznenog zakonodavstva, znanosti i prakse, te srodnih znanosti koje se bave problematikom kriminaliteta nije samo pitanje metodolokog pristupa koritenog u ovome radu ve i cilj postojanja i rada Hrvatskog udruenja za kaznene znanosti i praksu (cit. l. 7. Statuta HUKZP od 23. prosinca 1997.).

623


(ve samo za pojedine specifi ne detalje) ulaziti u polemiku o (ne)usklaenosti pojedinih zakonskih odredbi Prekrsajnog zakona s Ustavom RH i EKLJP,3 a to upravo stoga to je sva relevantna argumentacija na tu temu ve iznesena.4 No moe se osnovano pretpostaviti da e Europski sud za ljudska prava, a posebno u odnosu na zakonske odredbe kojima je ureen institut obaveznog prekrajnog naloga, dati konanu ocjenu o tome je li hrvatski zakonodavac postigao pravil-nu ravnoteu izmeu postulata efi kasnosti prekrajnog postupka s jedne strane i zatite prava okrivljenika s druge strane. Stajalita zauzeta u ovome radu o navedenom pitanju jasno proizlaze iz pojedinih dijelova rada, a u konanici i zakljunih razmatranja te prijedloga de lege ferenda.5

Pristup kljunim pitanjima rada analiza konceptualnog usmjerenja prekr ajnopravne reforme i praktina analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku na primjeru obaveznog prekrajnog naloga spoj je znanstvene i praktine perspektive, zbog ega se otvara itava lepeza moguih i koritenih metodolokih opcija: normativna analiza prekrajnopravne zakonske regulati-ve u Hrvatskoj, prikaz sudske prakse kroz studije sluajeva, statistika analiza i interpretacija podataka, zapaanja iz sudske prakse, komparativna normativna analiza prekrajnopravno relevantne zakonske regulative u deset izabranih eu-ropskih drava, kvalitativno istraivanje koritenjem strukturiranog upitnika i znanstvenog intervjua, obrada relevantne domae i strane literature. Struktura rada predmetnu problematiku razrauje deduktivnom metodom, tako to polaz-no na konceptualnoj razini obrauje ope pitanje optimalnog (pre)usmjerenja aktualne prekrajnopravne reforme u Hrvatskoj. Postavlja se pitanje osnovnog uzroka jo uvijek nedovoljne funkcionalnosti naeg prekrajnopravnog susta-va, a na temelju moguih odgovora aktualan se smjer reforme podvrgava kon-struktivnoj kritici uz upuivanje na mogue alternative. Nakon toga se kljune odrednice aktualne prekrajnopravne reforme, tj. instrumentarij uinkovitosti, normativno analizira uz upozoravanje na specifi ne probleme, koji se u ovom uvodnom dijelu mogu saeti izrazom postignutog disbalansa izmeu efi kasnos-ti prekrajnog postupka s jedne strane i zatite prava okrivljenika s druge stra-ne. Pored produljenja zastarnih rokova, liberalizacije urnog postupka, novina

3 EKLJP: Zakon o potvrivanju Konvencije za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i protokola br. 1., 4., 6., 7. i 11. uz Konvenciju za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (NN MU 18/97).

4 Vidi stoga opirnije u samoj odluci Ustavnog suda, koji je 2009. god. zauzeo jasno stajali-te da s aspekta ustavnosti estoko napadnute odredbe Prekrajnog zakona nisu problematine: rjeenje Ustavnog suda Republike Hrvatske od 19. lipnja 2009. broj: U-I-4433/2007 i dr.

5 Suoeni s nizom konceptualno, praktino i komparativno zanimljih pitanja, koja do sada u domaoj literaturi nisu detaljno ili nisu uope obraena, pitanje (ne)usklaenosti pojedinih zakonskih odredbi Prekrajnog zakona s Ustavom RH i EKLJP namjerno je kao zasebna tema rada, uz navedena dva kljuna pitanja (analizu konceptualnog usmjerenja prekrajnopravne reforme i praktinu analizu pravnih lijekova u prekrajnom postupku na primjeru obaveznog prekrajnog naloga), uglavnom ostavljeno po strani.

624


u pogledu apsolutno bitnih povreda i prakse koritenja prekrajnog naloga, obavezni je prekrajni nalog upravo glavni instrument uinkovitosti6 koji e u radu biti detaljno obraen.7 Polazna razmatranja zakljuuju se diskursom o (ne)opravdanosti koritenja prekrajnog sudovanja kao fi skalnog instrumen-ta, a to je pitanje od iznimnog znaenja, kako u konceptualnoznanstvenom tako i u normativnopraktinom smislu. Druga cjelina rada obrauje dostupne empirijske podatke s naglaskom na obaveznom prekrajnom nalogu. Empi-rijska se analiza pri tome koristi studijama sluaja, statistikim podacima te naposljetku sudakim zapaanjima iz prakse. Posebice se posljednja navedena metoda zapaanja nedovoljno koristi u znanstvenim radovima, iako je ne samo znanstveno legitiman ve i neprocjenjivo vrijedan izvor empirijskih podataka.8 Slijedi trea cjelina rada u kojoj se hrvatski institut obaveznog prekrajnog nalo-ga podvrgava komparativnoj normativnoj analizi. Metodoloke potekoe koje se pri tome javljaju prevladane su koritenjem komparativne analogije i primje-nom veeg broja razliitih metodolokih pristupa radi postizanja cilja pruanja osnovnog uvida u normativna rjeenja usporedive problematike u deset iza-branih europskih drava (vicarska, Austrija, Njemaka, Italija, panjolska, Norveka, Grka, Slovenija, Crna Gora, Ujedinjeno Kraljevstvo). Tenja za obuhvaanjem veeg broja drava nuno dovodi do skraenog prikaza analize, no cilj je ovog dijela rada ionako defi niranje okvirnog poloaja hrvatskog insti-tuta obaveznog prekrajnog naloga u svjetlu relevantnih europskih zakonskih rjeenja. Stoga nakon saetog prikaza po pojedinim dravama slijedi rasprava o rezultatima istraivanja s nalazom komparativne analize odnosno odgovo-rom na pitanje pozicioniranja instituta obaveznog prekrajnog naloga u svjetlu relevantnih europskih zakonskih rjeenja. Posljednji dio rada donosi zakljuke i prijedloge de lege ferenda, pri tome jasno razlikujui kratkorona praktina rjeenja od onih poeljnih dugoronih konceptualnih (pre)usmjerenja aktualne prekrajnopravne reforme.

6 Obaveznom prekrajnom nalogu pripisuje se odluna uloga u poveanju efi kasnosti pre-krajnopravnog sustava, pa stoga svakako zasluuje iscrpnu analizu. O obaveznom prekraj-nom nalogu kao glavnom reformskom instrumentu vidi npr. Josipovi & Rao 2009, str. 202-215, ili Josipovi 2009.

7 Detaljna bi i komparativna normativna i empirijska analiza itavog instrumentarija uin-kovitosti u prekrajnom postupku zasigurno premaila zadane okvire ovog rada. No opirnije o pojedinim instrumentima primjerice: Guliija 2011.

8 Nekritika opsjednutost koritenjem statistike metode za sobom povlai niz negativnih posljedica, od kojih na ovom mjestu valja upozoriti samo na dvije. Statistiki podaci bez objek-tivne interpretacije i drugih, prvenstveno kvalitativnih podataka, ne pridonose boljem razumi-jevanju, a ni pravilnom praenju promatranih fenomena. U sluaju nepostojanja statistikih po-dataka (npr. zbog nove zakonske regulative), zbog opsesije grafovima, trendovima i postocima, olako se zanemaruju alternativni metodoloki pristupi, poput zapaanja ili studija sluajeva, iako je sam po sebi svaki metodoloki ispravno koncipiran i pravilno primijenjen pristup po svojoj vrijednosti izjednaen.

625


2. POLAZNA KONCEPTUALNA I PRAKTINA RAZMATRANJA

2.1. Analiza opeg konceptualnog usmjerenja prekrajnopravne reforme

Zloin ne postoji postoje samo radnje.9 Koje e se radnje i, jo vanije, zbog kojih mehanizama u konanici oznaiti kao kanjive, ovisi o konkret-nom drutvenom kontekstu. Prema Durkheimu odreena radnja ne vrijea zajedniku svijest zato to je kanjiva, ve je kanjiva zato to vrijea zajedniku svijest ne osuujemo neku radnju zato to je kanjiva, ve je ona kanjiva upravo zato to ju osuujemo.10 Ova je poetna postavka to znaajnija to se, apstraktno gledano, vie udaljavamo od same sri kanjivih radnji oko ije drutvene neprihvatljivosti i tetnosti postoji opi konsenzus. to je odreena radnja beznaajnija u pogledu percipirane drutvene i individual-ne tetnosti, to je i drutveni konsenzus oko pitanja primjerene reakcije na takvu radnju manji i difuzniji, sve do te mjere kada opeprihvaeni konsen-zus prestaje postojati. Stoga je mogue u konkretnom drutvenom kontekstu jasno razgraniiti opeprihvaene i najtee kanjive radnje (mala in se) od ostalih delinkventnih radnji (mala prohibita), koje zajedno ine kazneno pravo u irem smislu.11 No postavlja se pitanje razgranienja delinkventnih radnji (mala prohibita) od nekanjivih radnji, odnosno onih radnji za koje se kazne-nopravna reakcija (u irem smislu), shvaena kao ultima ratio societatis, vie ne ini primjerenom. Rije je o fundamentalnom kaznenopravnom pitanju s dalekosenim kriminalnopolitikim i opedrutvenim implikacijama, a na to pitanje u Hrvatskoj ne postoji jasan i argumentiran odgovor,12 a ni aktualno ne postoji relevantna rasprava.13

9 Christi navodi: Crime does not exist. Only acts exist, ... Cit. Christie 2004, str. 3. Rije je o temeljnoj postavci ovog rada, pa se stoga i nadovezujui se na nju koristi izraz (kanjiva) radnja, a ne (kanjivo) ponaanje. Vidi primjerice Zlatari 1977, str. 1. I komparativna ana-liza je pokazala da se u velikom broju drava koristi izraz radnja, a ne ponaanje vidi npr. austrijski Upravni kazneni zakon (VStG - Verwaltungsstrafgesetz).

10 Durkheim 1984, str. 40: it is not that an act offends the common consciousness because it is criminal, but rather that it is criminal because it offends that consciousness. We do not condemn it because it is a crime, but it is a crime because we condemn it.

11 Vidi koncizno Horvati 2001, str. 6-12, i Novoselec 2009, str. 60-63. 12 Okolnost da je u Hrvatskoj aktualno pravno omeeno podruje kanjivih radnji nuno ne

iskljuuje opaanje da ta omeenost nije rezultat jasnog konceptualnog odreenja zakonodavca s eksplicitnim i obrazloenim kriminalnopolitikim ciljem, koje bi odgovorilo na pitanje zato odreene radnje jesu ili pak nisu kanjive odnosno zato su uope dio kaznenog prava u irem smislu.

13 udi to se u okviru dugogodinje reforme prekrajnog prava u Hrvatskoj, konano i prilikom izrade aktualnog Prekrajnog zakona, nije razvila ozbiljnija rasprava o pitanju potrebe za konceptualno osmiljenim i temeljnim odreenjem kanjivih radnji. Strategija reforme pra-

626


Jedan je od moguih uzroka takvog stanja zasigurno i nedovoljna panja posveena izuavanju etiologije problema prevelikog broja predmeta pred prekrajnim sudovima i nefunkcionalnosti itavog prekrajnopravnog susta-va. Iako je problem detektiran, a kratkorono djelomino i rijeen sadanjim Prekrajnim zakonom, u biti, a posebice konceptualno, nije dolo do promjena koje bi jamile dugorone rezultate.

Grafi ki prikaz 1.

Broj sudaca na 100.000 stanovnika u izabranim europskim dravama14

Naime koliina e potencijalnih kanjivih radnji zbog izostanka optimalnog razgranienja kanjivih od nekanjivih radnji gotovo sigurno ostati ista, dok su ostali imbenici koji bi mogli znatnije utjecati na priljev predmeta relativno

vosudnog sustava iz 2006. godine, dodue, navodi usuglaenost oko postizanja djelotvornosti hrvatskog pravosua putem racionalnog koritenja skupog sudskog sustava, odnosno rastere-enja sudova od predmeta koji po svojoj prirodi nisu sudski (cit. str. 13, dostupno na: www.strategija.hr/datastore/fi lestore/16/Strategija_reforme_pravosudnog_sustava.doc [6.10.2011.]), no o tome se u kontekstu prekrajnog prava, naalost, nije raspravljalo kroz mogunost opti-malnog razgranienja kanjivih radnji od onih koje to nuno ne bi morale biti, ve kroz potragu za optimalnim instrumentarijem efi kasnosti (opirnije u naslovu 2.2.).

14 Podaci se odnose na 2003. ili 2004. godinu. Izvor podataka: UNODC 2008, str. 31. Do-datnom provjerom podataka za Hrvatsku ustanovljeno je da se radi o relativno konstantnoj veliini te da se i aktualno moe koristiti vrijednost od 42 (tonije 42,58) suca na 100.000 sta-novnika u Hrvatskoj. Izvori: http://www.vsrh.hr/EasyWeb.asp?pcpid=30 [13.10.2011.] i DZS, Statistike informacije 2011, str. 7.

627


konstantni,15 s iznimkom automatizirane obrade podataka16 i rastueg trenda prekrajnopravne (pre)regulacije drutvenih odnosa,17 a to e jamano prido-nijeti jo veem priljevu predmeta. Stoga s ciljem pronalaenja dugoronog rjeenja valja postaviti pitanje kako je uope i zato dolo do zakrenja prekrajnopravnog sustava, a posebice kada se ima u vidu da je Hrvatska u europskom kontekstu jedna od zemalja s najveim brojem sudaca po glavi sta-novnika (vidi grafi ki prikaz 1).

Opravdano je pretpostaviti da je glavni uzrok zakrenja prekrajnopravnog sustava sama koliina priljeva predmeta, koja nije primjerena u smislu opti-malnog optereenja kaznenopravnog sustava u irem smislu. Problem je stoga u svojoj biti konceptualan, a posljedino i sistemski, jer elja zakonodavca za prekrajnopravnim reguliranjem drutvenih odnosa18 jednostavno nadilazi realne kapacitete prekrajnopravnog sustava. Stoga je kljuni izazov daljnje prekrajnopravne reforme pronalaenje odgovora na pitanje o optimalnom optereenju prekrajnopravnog sustava, a nikako pronalaenje procesnih mehanizama za preraspodjelu predmeta i njihov urni protok kroz sustav. Znatna koliina vremena i resursa naih prekrajnih sudova i sudaca utroena je na prekrajnopravne poslove koji se mogu oznaiti kao puko provoenje dravnoupravnog fi skalnog instrumentarija, a nikako kao sudako regu-liranje delinkventnih radnji pojedinaca. Postavlja se pitanje kada izricanje novane kazne sadrajno (materijalnopravno) prestaje biti sudaka odluka i

15 Od navedenih imbenika valja istaknuti ponaanje potencijalnih poinitelja kanjivih radnji, broj policijskih djelatnika i praksu registriranja kanjivih radnji te povremeno pojaanu osjetljivost drutveno-politike javnosti na odreena pitanja i uzrono s tim ee procesuiranje odreenih ponaanja (npr. obiteljsko nasilje, navijako nasilje, rad na crno i sl.).

16 Tehnika dostignua i mogunosti automatizirane obrade podataka znatno utjeu na po-rast broja opaenih i procesuiranih kanjivih radnji, to posljedino dovodi do porasta priljeva predmeta. Stoga bi bilo pogreno svaki porast zabiljeenih kanjivih radnji interpretirati kao trend stanovnitva k uestalijem injenju kanjivih radnji. Moe se pretpostaviti da je ukupna koliina ostvarenih kanjivih radnji relativno konstantna, dok se zbog tehnolokog napretka zapravo smanjuje tamna brojka, posebice s obzirom na prometnu delinkvenciju, odnosno vei se broj kanjivih radnji uope detektira, a automatiziranom obradom podataka uspije procesu-irati.

17 Dravni zavod za statistiku RH izradio je klasifi kaciju prekraja koja je, izmeu osta-log, dobar pokazatelj broja propisa koji sadravaju prekrajne odredbe. Ta klasifi kacija uskla-ena je s razvrstavanjem prekrajnih predmeta na prekrajnim sudovima na prekraje protiv sigurnosti prometa na cestama, javnog reda i mira, prekraje iz podruja gospodarstva. Prema navedenoj klasifi kaciji samo u podruju gospodarstva u irem smislu: u koje ulaze prekraji iz gospodarstva u uem smislu, fi nancije, radni odnosi i zatita na radu, obrazovanje, znanost, kultura, informiranje, zdravstvena i socijalna zatita, zdravstveno osiguranje, primjenjuju se 132 zakona. Novak Hrgovi 2007, str. 821-860.

18 elja zakonodavca oituje se kroz donoenje pravne regulative koja pojedine ljudske radnje oznaava kao kanjive, odnosno ini ih predmetom prekrajnopravnog sudovanja.

628


postaje upravni akt.19 Uvoenjem instituta obaveznog prekrajnog naloga za odreene vrste prekraja zakonodavac je (namjerno ili nehotice) omoguio jasno razgraniavanje izmeu donoenja upravnih akata i sudakih odluka u sferi prekrajnog sudovanja.20 Upravo je to, dugorono gledano, najvei uspjeh uvoenja obaveznog prekrajnog naloga, jer prvi put irom otvara vrata konanoj dekriminalizaciji onih radnji (za sada jo uvijek kanjivih), kojima je zapravo mjesto (i de facto ve i jesu) u podruju upravnopravnog reguliranja drutvenih odnosa, ije je dosadanje ivotarenje u zoni prekrajnopravnog reguliranja izvorni problem nefunkcionalnosti itavog prekrajnopravnog su-stava.

Nuno je odrediti osnovne pojmove te upozoriti na potrebu razgraniavanja kriminalnih radnji od onih radnji koje, iako remete uredno odvijanje drutvenih odnosa, nipoto nisu u svojoj biti (odnosno ne bi trebale biti) kriminalne. Za potrebe konceptualnih razmatranja na ovom mjestu primjereno je upotreblja-vati pojam tzv. bagatelnog kriminala, a on zapravo oznaava ona kanjiva ponaanja za koja postoji poseban nain reakcije, u pravilu slabijeg intenziteta i u pojednostavnjenom obliku.21 Iako tzv. bagatelni kriminal obuhvaa najvei dio ukupnih delinkventnih radnji (vidi grafi ki prikaz 2), struna je i aka-demska rasprava o tzv. bagatelnom kriminalu, u usporedbi s teim kanjivim radnjama i drutvenim reakcijama na njih, gotovo nepostojea, kako u Hrvat-skoj tako i u europskom kontekstu.22 Sam pojam tzv. bagatelnog kriminala

19 Mattes 1970, str. 31.20 Mattes 1970, str. 33: Geht es im Strafausspruch eigens um die Bewhrung der Recht-

sordnung i. S. einer Vergewisserung der Mageblichkeit dieser Rechtsordnung fr das Mitse-in in der Rechtsgemeinschaft, so ist die im Strafausspruch bettigte Strafgewalt die strkste Ausprgung der Rechtsschutzgewalt berhaupt, im reinsten Sinne Gewalt zum Schtze der Rechtsordnung als allgemeinverbindlicher Lebensordnung. Damit ist zugleich die sachliche Verselbstndigung des Strafausspruchs gegenber jeglichem Rechtsverhltnis dargetan, an dem der Staat auf andere Weise denn als Trger der bezeichneten Rechtsschutzgewalt beteiligt sein knnte.

21 Kaiser 1978, str. 899: Wir defi nieren daher Sachverhalte als Bagatellen, wenn wir uns entschieden haben, da wir auf sie in besonderer Weise, in der Regel in abgeschwchter Inten-sitt und vereinfachter Form, antworten wollen.

22 U okviru pretraivanja inozemne literature uoena je nedostatna obrada problematike bagatelnog kriminala diljem Europe. Jedini pronaeni i zamjetni pokuaj sustavnog doprinosa znanstvenoj raspravi o bagatelnom kriminalu u europskom kontekstu valja pripisati Zeitschrift fr die gesamte Strafrechtswissenschaft (ZStW) u onom dijelu koji se bavi inozemnim kazne-nim pravom (Auslandsteil). Krajem 1970-ih i poetkom 1980-ih godina tako je objavljivan vei broj radova koji obrauju problematiku bagatelnog kriminala u pojedinim europskim drava-ma. Vidi primjerice Kaiser 1978 (Njemaka), Driendl 1978 (Austrija i vicarska), Cosmo 1980 (vedska), Hauser 1980 (vicarska), Hirsch 1980 (Njemaka), Hulsman 1980 (Nizozemska), Nowakowski 1980 (Austrija), Weigend & Zoll 1983 (Poljska). No nema naznake da bi aktualno postojale relevantne publikacije koje komparativno obrauju predmetnu problematiku na eu-ropskoj razini.

629


valja ostaviti otvorenim, izmeu ostaloga i zato to ga je gotovo nemogue odrediti pomou egzaktnih dogmatskih kriterija,23 a kao njegove pokazatelje oznaiti materijalni aspekt beznaajnosti (u smislu beznaajnog djela), pro-cesni aspekt sumarnog ili skraenog postupka te kriminalnopolitiki aspekt suzdrljivog sankcioniranja.24

Grafi ki prikaz 2.

Udio bagatelnog kriminal u ukupnoj delinkvenciji u RH25

U Hrvatskoj bi se dio prekraja (znai postojeih 90% ukupnog krimina-la) trebao smatrati bagatelnim kriminalom (oko 35% svih prekraja), dok bi dio prekraja koji nema odlike bagatelnog kriminala (prometna delinkvencija 62% i predmeti fi skalne naravi 2% svih prekraja) zapravo valjalo dekrimina-lizirati i prebaciti u podruje upravnog, graanskog i trgovakog sudovanja. Posljedica bi toga, pored rastereenja prekrajnopravnog sustava, bila i real-nija slika stanja kriminala u Hrvatskoj, koja aktualno i bez razluivanja ba-gatelnog kriminala od u biti nekriminalnih radnji prikazuje 90% bagatelnog kriminala (vidi grafi ki prikaz 2). Postoje procjene prema kojima oko 50%

23 Usporedi Kaiser 1978, str. 881-882.24 Driendl 1978, str. 1022.25 Udio tzv. bagatelnog kriminala u ukupnosti delinkventnog ponaanja prikazan je na primje-

ru ukupnog broja punoljetnih i maloljetnih osoba okrivljenih za prekraj i punoljetnih i maloljet-nih osoba optuenih za kazneno djelo u razdoblju posljednih est godina u Republici Hrvatskoj. Navedenoj ukupnoj koliini delinkventnog ponaanja pridodan je jo i broj pravnih i odgovornih osoba okrivljenih za prekraj odnosno optuenih za kazneno djelo za navedeno razdoblje. Izvor podataka: DZS, Statistika izvjea 1421/2010., str. 13; Statistika izvjea 1422/2010., str. 13; Statistika izvjea 1451/2011., str. 13; Statistika izvjea 1452/2011., str. 13; Studije i analize br. 108/2010., str. 10 i 11; Priopenje br. 10.1.4./2011.; Statistika izvjea 1423/2010., str. 13, 120, 164; Statistika izvjea 1453/2011., str. 13, 120, 164; Priopenje 10.1.3./2011.

630


neregistriranog i oko 30% registriranog kriminala otpada na bagatelni kri-minal, a kao okvirno moe se uzeti podatak da je oko polovine svih ostvarenih kanjivih radnji po svojoj prirodi bagatelnog karaktera.26 Stanje kriminala u kojemu ak 90% registriranih i procesuiranih kanjivih radnji otpada na ba-gatelni kriminal jednostavno nije odrivo odnosno takvo stanje jasno indicira da je prekrajnopravni sustav u Hrvatskoj u svojim temeljima konceptualno pogreno postavljen.

Posljedica je toga sistemska nefunkcionalnost prekrajnopravnog susta-va, a to se u domaoj raspravi netono oznaava kao neefi kasnost ili ne-e ko nominost prekrajnopravnog sudovanja. Naime efi kasnost27 je odnos izmeu odreenih inputa (ulaznih vrijednosti resursa) i eljenih outputa (iz-laznih vrijednosti proizvoda/usluga/uinaka): poveanje outputa na osnovi postojeeg inputa ili smanjenje inputa potrebnog za postizanje postojee razine outputa.28 U mnogim je dravnim tijelima odnos izmeu inputa (ljudi, novac) i eljenog outputa (manje kriminala) nejasan, pa zbog neoperacionalnih cilje-va i nesigurnih, nepoznatih ili nedostupnih tehnologija za njihovo postizanje potraga za tzv. bottom line29 postaje lov u mutnom (engl. fools quest).30 U mjeri u kojoj su ciljevi neodreeni ili nedosljedni, u toj mjeri koncept efi ka-snosti postaje nerelevantan.31 Ispravno bi bilo govoriti o nefunkcionalnosti naeg prekrajnopravnog sustava, ali to to on ne ostvaruje zacrtani cilj odno-sno output (aurno sudovanje u svim prekrajnopravnim predmetima stavlje-nim pred njega), nije pokazatelj njegove neefi kasnosti, ve nerazmjera izmeu oekivanog outputa i uloenog inputa. tovie, na je prekrajnopravni sustav zapravo izrazito efi kasan, imajui u vidu skroman input i koliinu out puta, ako su nam mjerne jedinice utroeni resursi i koliina procesuiranih predmeta. Izmjetanje kvaziprvostupanjske nadlenosti s prekrajnih sudova u dravnu upravu (npr. policiju) i ubrzanje prekrajnih postupaka ograniavanjem pravnih lijekova te uskratom prava okrivljenika dodue kratkorono fi ngira rjeavanje izvornog problema nerazmejra izmeu inputa i outputa, a nautrb kvalitete proizvoda, ali dugorono nee rijeiti problem nefunkcionalnosti, tonije preoptereenosti prekrajnopravnog sustava.32

26 Usp. Kaiser 1978, str. 888.27 Pojam efi kasnost u ovdje koritenom kontekstu objedinjuje pojmove djelotvornost,

efi kasnost, uinkovitost i ekonominost u duhu engleskog pojma effi ciency.28 Dilulio 1993, str. 146.29 Pojam bottom lineodnosi se na odreenu minimalnu vrijednost koja mora biti ostvare-

na kako bi sustav bio samodriv. Vrijednosti ostvarene iznad bottom line obino se oznaava-ju kao profi t i govore u prilog efi kasnom funkcioniranju sustava.

30 Dilulio 1993, str. 146.31 Dilulio 1993, str. 146.32 Metaforiki govorei, aktualna prekrajnopravna reforma konceptualno ide za time da

s istim inputom odri razinu outputa, na nain da dio proizvodnih pogona izmjesti u zemlje

631


2.2. Kritiki osvrt na instrumentarij uinkovitosti

Do stupanja na snagu aktualnog Prekrajnog zakona percepcija strune i ire javnosti prekrajnog prava u dobroj mjeri izraavala se kroz neefi kasnost prekrajnih sudova koji, u uvjetima tadanjeg ureenja prekrajnog postupka, uz najvee napore nisu mogli ni priblino ostvariti svrhu zbog koje su uope ustrojeni. Nijedna pravno ureena drava koja ima namjeru provoditi vlada-vinu prava ne moe i ne smije dopustiti da neuinkovitost bilo kojeg tijela dravne (sudbene) vlasti u tolikoj mjeri podbaci u realizaciji povjerene joj nadlenosti. To osobito vrijedi za prekrajno pravo u kojem neprekidna di-namika drutvenih odnosa za sobom donosi stalne promjene, zbog ega se u tom podruju prekrajnopravna zatita razliitih pravnih dobara stalno iri, a nerijetko se dogodi da se pojedina podruja reguliraju pod snanim pri-tiskom javnosti tako da posebna regulativa u nekim zakonima pod teretom politikih oekivanja nije slijedila zahtjeve sustavnog i koherentnog ureenja prekrajnopravnog sustava, pa se njima zapravo fi ngirala potrebna reforma pravosua.33

U kontekstu takvih okolnosti reforma prekrajnog prava prola je nekoliko stadija, a jedan od njih svakako je razdoblje nakon stupanja na snagu sadanjeg Prekrajnog zakona koji unosi nekoliko vanijih novina iz kojih se razabire da je podizanje efi kasnosti prekrajnog postupka bio jedan od najvanijih stratekih ciljeva koji je zakonodavac htio postii.

treeg svijeta, dok u dijelu proizvodnog postupka tedi resurse, a to sve skupa ne poveava ni efi kasnost niti sustav ini funkcionalnim, ve neminovno rezultira opadanjem kvalitete pro-izvoda. Cilj predmetnog rada nije rjeavanje problema nefunkcionalnosti itavog prekrajno-pravnog sustava jer bi to uvelike nadmailo zadane okvire rada. No ini se nunim na ovome mjestu napomenuti da bi se razmjerno jednostavno moglo doi do izrauna optimalnog outputa prekrajnopravnog sustava ako bi se na razini inputa analizirali primjerice ljudski resursi i njihovo optimalno optereenje (npr. optimalan broj rijeenih predmeta po prekrajnom sucu kroz godinu dana). Na osnovi optimalnog optereenja iznalazi se optimalan output, a to nije procesuiranje svih predmeta, ve broj optimalno mogue procesuiranih predmeta viak pri-ljeva predmeta tako postaje konkretna veliina koju zakonodavac treba ili dekriminalizirati ili procesuirati kroz poveani input u prekrajnopravni sustav.

33 Josipovi 2002.

632


2.2.1. Produljenje zastarnih rokova

Upravo su podaci o broju zastara prekrajnog progona34 i izvrenja prekrajnih sankcija35 bili, izmeu ostalog, glavni argument da se pristupi oz-biljnim reformskim promjenama u prekrajnom zakonodavstvu. Jedna je od radikalnijih promjena koju donosi Prekrajni zakon udvostruenje opih za-starnih rokova za pokretanje prekrajnog postupka odnosno produljenje za-starnog roka za izvrenje prekrajnih sankcija.36 Ako se uzmu u obzir podaci o ukupnom broju zastara u prekrajnim postupcima37 (u razdoblju primjene Zakona o prekrajima38), gotovo se ini neumjesnim kritizirati takav potez

34 Prema istraivanju Dravnog zavoda za statistiku o rasprostranjenosti prekraja u 2006. god., alarmantni podaci govore o porastu zastara u svim prekrajnim postupcima. Prema DZS-u, prekrajni sudovi i upravna tijela u toj su godini donijeli 336.104 odluke, od ega na zastaru otpada 17,5%, odnosno svaki esti predmet rijeen je u zastari. U postupcima protiv pravnih i odgovornih osoba udio zastare bitno je vei te je iznosio 23%, odnosno svaki etvrti predmet u zastari. Podaci o veem udjelu zastara u 2006. kod pravnih i odgovornih te punoljetnih osoba svjedoe o loijoj situaciji u odnosu na ishod prekrajnog postupka. Primjerice 2005.g. svaki je sedmi prekraj punoljetnih osoba bio u zastari (udjel zastara iznosio je 13,46%), a kod pravnih i odgovornih osoba svaki je peti prekraj bio u zastari. Podaci DZS-a o poiniteljima prekraja prema vrsti prekraja u 2006. govore da je u toj godini dolo do poveanja broja punoljetnih poinitelja prekraja 10,7% u odnosu prema prethodnoj godini, a zabiljeen je i porast broja prekraja pravnih i odgovornih osoba 17,7%. Gledano na strukturu prekraja na koje se odnose postupci protiv punoljetnih osoba, vie od polovine su prekraji vezani za sigurnost prometa. Slijede javni red i mir (16,5%), gospodarstvo (16%) i fi nancije (4%). etvrtina gospodarskih prekraja punoljetnih osoba ini povreda propisa o gradskom prometu, po 10% odnosi se na povredu propisa o autorskom pravu, ugostiteljstvu i turizmu, dok 13% ine povrede propisa o komunalnoj djelatnosti. Kod fi nancijskih prekraja 33% povrede su propisa o PDV-u, 28% povrede su Opeg poreznog zakona, a 20% povrede carinskih propisa. Prema analiziranim podacima, 36,5% prekraja pravnih i odgovornih osoba odnosi se na gospodarstvo, 31% ine fi nancije, a 11% tie se radnih odnosa i zatite na radu. Najvei broj zastara uoen je kod gospodarskih prekraja punoljetnih osoba, dok je neznatan broj zastara zabiljeen u podruju fi nancija (0,2%) za ije je rjeavanje nadlena Porezna uprava. Varoanec 2007.

35 Vidi Guliija 2011.36 Prema l. 13. st. 1. i st. 6. Prekrajnog zakona, prekrajni progon ne moe se pokrenuti

kad proteknu dvije godine od poinjenja prekraja, odnosno zastara nastupa u svakom sluaju kad protekne dvaput onoliko vremena koliko je prema zakonu odreena zastara prekrajnog progona. Prema l. 14. st. 1. Prekrajnog zakona, izvrenje izreene ili primijenjene prekrajno-pravne sankcije ne moe zapoeti zbog zastare kad proteknu dvije godine od dana pravomo-nosti odluke o prekraju kojom je sankcija izreena ili primijenjena, odnosno ako proteknu tri godine od dana pravomonosti odluke kojom je izreena kazna ili primijenjena druga prekraj-nopravna sankcija.

37 Prema Izvjeu o radu Visokog prekrajnog suda Republike Hrvatske s pregledom rada prvostupanjskih prekrajnih sudova za 2007. god., u toj godini ukupno je rijeeno 55.610 pred-meta od ega je 58,21% predmeta okonano zastarom, dok je u 2006. g. od 76.97 rijeenih predmeta zastarom bilo zahvaeno ak alarmantnih 72,73%.

38 Zakon o prekrajima (NN br. 8/02, 122/02, 187/03, 105/04, 127/04).

633


zakonodavca. Meutim ipak ne moemo ignorirati primjedbe koje polaze od naela ekonominosti te potreba dokaznog dijela postupka. Takvim opim za-starnim rokovima za sva prekrajna djela (osim onih kojima je posebnim zako-nima propisan dui zastarni rok) zakonodavac je potpuno ignorirao naela razmjernosti i ekonominosti. Produljenje zastarnih rokova primjereno je svim onim prekrajima kod kojih su zbog teine djela propisane visoke novane kazne ili kazna zatvora i koji zbog svoje teine zasluuju dulje zastarne rokove. Meutim u prekrajnim postupcima predmetom utvrivanja esto su i takvi prekraji kod kojih su propisane relativno male novane kazne (npr. Zakon o osobnoj iskaznici ili neki prekraji iz Zakona o sigurnosti prometa na cestama) s neznatnim tetnim utjecajima, pa je pitanje je li opravdano za takve prekraje propisivanje zastarnih rokova zbog kojih je teoretski mogue da jedan takav predmet ivi ak sedam godina ako se uzmu u obzir protek vremena zastare prekrajnog progona i zastare izvrenja prekrajnih sankcija. Uope, pitanje je koliko je u interesu pravosudnog sustava da takav prekraj kroz toliko razdob-lje optereuje skup prekrajni postupak.

2.2.2. urni postupak

Meutim o teini prekraja prema kriteriju visine zaprijeene kazne zako-nodavac je vodio rauna predviajui poseban oblik urnog postupka na koji se ne primjenjuju odredbe o glavnoj raspravi, njezinom zakazivanju i voenju te je potovao naelo ekonominosti.39 Osim za prekraje sa zaprijeenim novanim kaznama do odreenog iznosa, zakonodavac je opravdano propisao urni postupak i za neke druge sluajeve u kojima to trae okolnosti prekraja ili poinitelja kao i za sluajeve u kojima bi inzistiranje na krutim procesnim odredbama bilo u suprotnosti s potrebama voenja prekrajnog postupka. Moe se zakljuiti kako takav oblik skraenog sudskog postupka svakako zasluuje mjesto u prekrajnom sudovanju u svim onim sluajevima u kojima se zbog okolnosti sluaja trai posebna urnost u postupanju. Pri njegovu se voenju ne smije iz vida gubiti da je to sudski postupak u kojem se utvruje krivnja okriv-ljenika za odreenu kanjivu radnju za koju je zaprijeena odreena sankcija te dopustiti da se urnost postupka negativno odrazi na kvalitetu suenja.40 Dakle

39 Prema l. 222. Prekrajnog zakona, urni prekrajni postupak vodi se za prekraje za koje je kao jedina kazna propisana novana kazna do 10.000,00 kuna za fi ziku osobu, novana kazna do 30.000,00 kuna za pravnu osobu i do 10.000,00 kuna za odgovornu osobu u pravnoj osobi, protiv maloljetnih poinitelja prekraja, protiv uhienika, protiv okrivljenika kojem je odreeno zadravanje, protiv okrivljenika koji nema stalno prebivalite ili boravak u Republici Hrvatskoj te po prigovoru protiv obaveznog prekrajnog naloga (zbog poricanja prekraja).

40 Rjeavajui u sluaju ztrk protiv Njemake (ECHR, 1.II.1984., 8544/79), Europski sud zauzeo je stajalite da ako su prekraji kvalitativno izjednaeni s kaznenim djelima i kao tak-

634


pri voenju urnog prekrajnog postupka prekrajni suci nikako ne bi trebali zanemariti svoju dunost da u postupku potpuno i tono utvrde injenice te uzeti da je zakonodavac uvoenjem te vrste postupka utvrdio prednost naela ekonominosti na tetu temeljnih okrivljenikovih zajamenih prava obrane i, na kraju, utvrivanja materijalne istine u prekrajnom postupku. Naime u pojedinim sudskim odlukama nalaze se preliberalna tumaenja sudaca koji u voenju urnog postupka potpuno negiraju primjerice naelo kontradiktornos-ti, to rezultira odlukama koje su protivne osnovnim standardima pravinog suenja na koje nas obvezuje domae i meunarodno pravo, osobito l. 6. Kon-vencije za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.41

2.2.3. Apsolutno bitne povrede

U prekrajnom postupku alba je redoviti pravni lijek zamiljen kao in-stitut kojim e nezadovoljna stranka upozoravati na uinjene povrede bilo u provedenom postupku bilo u donoenju odluke. Meutim ve je reeno, a ne ini se suvinim ponovo istaknuti, da je prekrajno pravo obuhvaeno jed-nim Prekrajnim zakonom koji ima ozbiljnu tendenciju da bude kodifi ciran akt kojim e se u potpunosti urediti prekrajni postupak i koji je svojim refor-mama imao cilj otkloniti krupne nedostatke prijanjeg Zakona o prekrajima. Stoga se u Obrazloenju Prekrajnog zakona istie da je upravo sustav pravnih lijekova bio najloiji dio Zakona o prekrajima. Osim na mnoge praktine i nomotehnike probleme ureenja albe, u Obrazloenju se upozorava i na kon-cepcijski problem koji proizlazi iz preharmonizacije prekrajnog s kaznenim postupkom. Naime Zakon o prekrajima praktiki je prepisao cijeli albeni reim iz Zakona o kaznenom postupku, to je dovelo do potpunog nerazmjera formi (kompliciranost, neefi kasnost prekrajnih sudova).42 Stoga je najvanija novost kod ureenja albenog postupka sadrana u l. 202. Prekrajnog zakona koji na nov, drukiji nain postavlja granice ispitivanja prvostupanjske presude.

vi dio kaznenog prava u irem smislu, onda prekrajno pravo odnosno upravno kazneno pravo mora udovoljiti zahtjevima koje sadrava kazneno pravo. Vei & Glui 2009, str. 4.

41 O tome se u svojoj odluci broj: U-III-2805/2008 od 26. studenoga 2010. oitovao i Ustavni sud Republike Hrvatske pozivajui se na presudu Europskog suda za ljudska prava u predmetu Vanjak protiv Hrvatske od 14. sijenja 2010. (zahtjev br. 29889/04) koji u tom predmetu nalazi povredu prava na poteno suenje iz l. 6. Konvencije o ljudskim pravima i temeljnim slobodama te u obrazloenju, izmeu ostalog, navodi: Bez obzira na to je li rije o graanskom, kaznenom ili disciplinskom predmetu, mora se potovati pravo na kontradiktor-nost postupka. To pravo znai da se strankama u sudskom postupku treba omoguiti da saznaju za sve predloene dokaze ili iznesena oitovanja te da na njih podnesu svoje primjedbe, a sve to kako bi mogle utjecati na odluku suda.

42 Josipovi & Rao 2008.

635


Naime Visoki prekrajni sud sada ispituje presudu samo u onom dijelu u kojem se presuda pobija albom, i to iz osnova i razloga koje alitelj navodi u albi. Po slubenoj dunosti sud ispituje samo postoje li povrede prekrajnog mate-rijalnog prava i je li nastupila zastara, dok je otpalo ispitivanje po slubenoj dunosti bitnih povreda odredaba prekrajnog postupka. Takav zaokret u od-nosu prema prijanjem ureenju u obrazloenju Prijedloga zakona opravdava se naelom razmjernosti i ubrzanim odluivanjem drugostupanjskog suda koji e se koncentrirati na albene navode, ne ulazei u sve mogue druge povrede, a to je sukladno tendenciji irenja naela akuzatornosti.

Istina je da je postupak po pravnim lijekovima u prekrajnom postupku obiljeen naelom stranake dispozitivnosti, to znai da njegovo pokretanje, odravanje u tijeku i raspolaganje predmetom spora ovisi o inicijativi stranke. Postoji mogunost da se takvo ureenje postupanja po pravnim lijekovima s vremenom pokae kao ozbiljan nedostatak u prekrajnom sudovanju. Na taj nain svakako e se ubrzati postupanje drugostupanjskog suda, ime se pri-donosi brem rjeavanju predmeta i tako izravno utjee na ukupan broj pred-meta u radu tog suda, to zaista jest ozbiljan problem prekrajnog sudovanja uope.43 Meutim, s druge strane, na taj nain postoji velika mogunost da svojstvo pravomonosti steknu odluke u kojima su sadrane krupne pogreke bilo u postupku utvrivanja injeninog stanja bilo u primjeni odnosno krenju procesnih odredba Prekrajnog zakona. Naime malo je vjerojatno da e okriv-ljenici u prekrajnom postupku, koji nemaju branitelja, na adekvatan nain reagirati na uinjene povrede i tako sprijeiti da pravnu snagu steknu presude koje sadravaju ozbiljne nedostatke. Zbog vezanosti drugostupanjskog suda ogranienjem iz l. 202. st. 1. Prekrajnog zakona,44 nepromijenjene e ostati i presude u kojima je povrijeeno materijalno pravo u korist okrivljenika.

2.2.4. Prekrajni nalog

Prekrajni nalog, kao poseban oblik odluke o prekraju koji se moe izdati punoljetnom poinitelju prije ili nakon pokretanja postupka bez provoenja glavne rasprave odnosno postupka, nije nikakva novina u prekrajnom po-

43 Broj predmeta u radu na Visokom prekrajnom sudu RH objektivno ugroava normalno i aurno poslovanje ovog suda, jer taj sud je 2007. god. imao u radu vie predmeta nego Vrhovni sud, Upravni sud, Visoki trgovaki sud zajedno. Iz Izvjea o radu Visokog prekrajnog suda RH s pregledom rada prvostupanjskih prekrajnih sudova za 2007. god.

44 Prema l. 201. st. 1. Prekrajnog zakona, drugostupanjski sud ispituje presudu u onom dijelu u kojem se pobija albom, i to iz osnova i razloga koje alitelj navodi u albi. U dijelu u kojem po albi ispituje presudu, sud po slubenoj dunosti ispituje i jesu li presudom na tetu okrivljenika povrijeene odredebe prekrajnog materijalnog prava i je li u postupku nastupila zastara prekrajnog progona.

636


stupku jer ga kao svojevrstan oblik nagodbe poznaje i Zakon o prekrajima. Kao takav, u velikoj mjeri udovoljava zahtjevima ekonominosti, a oekivanja da e se kroz taj institut ubrzati postupak temelje se i dijelom na injenici da u postupku povodom prigovora sud nije vezan zabranom reformatio in peius. Okrivljenik koji dri da je oteen takvom odlukom na raspolaganju ima pri-govor kao suspenzivni pravni lijek povodom kojeg se prekrajni nalog stavlja izvan snage i nastavlja redoviti postupak u kojem se donosi presuda na koju opet ima pravo albe. Ako se njegov prigovor odnosi samo na visinu kazne, primijenjene prekrajnopravne sankcije, oduzetu imovinsku korist, dostavit e se prekrajni nalog zajedno s prigovorom Visokom prekrajnom sudu koji e prigovor prihvatiti albom protiv prekrajnog naloga.

2.2.5. Obavezni prekrajni nalog

Na kraju, tu je i dosad nepoznat institut obaveznog prekrajnog naloga45 koji neki autori dre glavnim reformskim iskorakom i kojim je u velikom broju pred-meta kriterijem teine prekraja (zaprijeene kazne) de facto napravljena pre-raspodjela prvostupanjske nadlenosti s prekrajnih sudova na upravna tijela te drugostupanjske nadlenosti s Visokog prekrajnog suda na prekrajne sudove.46

Moe se primijetiti da je zakonodavac kod ovog naloga zadrao daleko re-striktivniji pristup kada je rije o ostvarivanju prava na sudsku zatitu, a osobi-to kad je rije o reimu pravnih lijekova, nego to je to s prekrajnim nalogom. Naime kada tijelo koje je izdalo obavezni prekrajni nalog primi prigovor pro-tiv takvog prekrajnog naloga, bez odgode e ga zajedno sa spisom predmeta dostaviti prekrajnom sudu nadlenom prema mjestu poinjenja prekraja. Sud e rjeenjem odbaciti nepravodoban ili nedoputen prigovor te prigovor kojem se ne moe utvrditi podnositelj ili prekrajni nalog na koji se odnosi. Ovdje se okrivljenik stavlja u nezavidan poloaj jer ne samo to zakon ne doputa albu protiv rjeenja o odbacivanju prigovora ve i prema l. 243. st. 6. Prekrajnog zakona u postupku izdavanja obaveznog prekrajnog naloga nije mogue po-dnositi molbu za povrat u prijanje stanje. Ako se u obzir uzme da se svi oni razlozi zbog kojih zainteresirana strana propusti kakav prekluzivni rok kod prekrajnog naloga, to joj se kroz institut restitutio in integrum u opravdanim sluajevima tolerira, teko je objasniti zato je takva mogunost uskraena osobi

45 Prema l. 239. Prekrajnog zakona, ovlateni tuitelj (dravni odvjetnik i tijelo dravne uprave, policija i jedinica lokalne samouprave) obvezno e izdati prekrajni nalog protiv ma-loljetnog i punoljetnog poinitelja za prekraj propisan odlukom jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave, za prekraj za koji je kao kazna propisana samo novana kazna do 2.000,00 kuna za fi ziku osobu, do 5.000,00 kuna za fi ziku osobu obrtnika, do 10.000,00 kuna za pravnu osobu.

46 Josipovi & Rao 2008.

637


koja se za prekraj kanjava u formi odluke (obaveznog prekrajnog naloga) koja je poetno zamiljena kao oblik nagodbe. U prilog takvom stavu zakonodavca ne ide ni podatak da je od ukupnog broja izjavljenih prigovora svega 6% izjavlje-no izvan roka (vidi opirnije u poglavlju 3.2.).

Dakle ono to postupak po prigovoru na obavezni prekrajni nalog razlikuje od postupka izjavljenog protiv prekrajnog naloga iz l. 230. Prekrajnog zako-na, to je ujedno i jedna od najveih novina prekrajne reforme, jest nemogunost da se presuda donesena u takvom postupku pobija albom neovisno o tome je li okrivljenik prigovarao poinjenju djela ili odluci o kazni. Naime u sluaju prigovora zbog izreene kazne ili trokova postupka sud e izvan rasprave ili urnog postupka prigovor odbiti i potvrditi prekrajni nalog ako dri da nije osnovan ili preinaiti ako ga nalazi dijelom ili u cijelosti neosnovanim, opet presudom na koju okrivljenik nema pravo albe. U tim sluajevima okriv-ljeniku na raspolaganju stoje izvanredni pravni lijekovi - zahtjev za zatitu zakonitosti i zahtjev za obnovu postupka - koji se najee pojavljuju upravo u postupcima po prigovorima na obavezni prekrajni nalog. To stoga to se nerijetko dogaa, kako je ve istaknuto, da suci pogreno tretiraju prigovor kojim se porie djelo te odluuju samo o izreenoj kazni izvan rasprave ili urnog postupka pa tako okrivljenika uskrate ve u pravu na pristup sudu ili pak provode urni postupak ne potujui okrivljenikova prava obrane (predla-ganja dokaza, suoenja sa svjedocima i dr.) ili pogreno primijene materijalno pravo. Jedan dio takvih povreda djelomino se sanira obnovom prekrajnog postupka, dok dobar dio takvih povreda ostaje sadran u pravomonim presu-dama jer se mora pretpostaviti da iroj javnosti nisu poznati mehanizmi zatite kroz izvanredne pravne lijekove.

2.3. Diskurs: Prekrajno sudovanje ili fi skalni instrument?

Dosadanje izlaganje namee elementarno pitanje na koje bi odgovor za-pravo defi nirao smjer u kojem bi trebale ii daljnje reforme prekrajnog pra-va odnosno postavio bi okvire konanog cilja kojem bi trebalo teiti. Opi je dojam da je najnovijim reformama u prekrajnom pravu uinjeno puno, u okolnostima sadanjeg pristupa prekrajnom pravu moda i maksimalno. Meutim dubljom analizom otvaraju se nova pitanja, jer ostaje injenica da i uz najnovije inovacije zakonodavca sustav prekrajnog sudovanja i dalje ostaje optereen brojkama koje trae pronalaenje modela koji e broj prekrajnih predmeta, i posljedino tome broj sudaca, svesti na mjeru kojom e se na su-stav pribliiti relevantnim parametrima u drugim komparativnim sustavima.47

47 Prema l. 71. Zakona o sudovima (NN br. 122/10 - proieni tekst), broj sudaca u po-jedinom sudu odreuje ministar pravosua na temelju okvirnih mjerila za rad sudaca. Prema

638


To u biti znai da bi se ozbiljno trebalo raspraviti o temeljnom pitanju treba li u prekrajnom pravu odravati postojei trend da se kao predmet prekrajnih postupka pojavljuju takvi predmeti kod kojih se kao ovlateni tuitelji pojav-ljuju oteenici koji svoja prava, potraivanja ili kakve druge interese mogu adekvatno zatititi ili ostvariti u drugim sudskim postupcima. Primjerice, tu su prekrajni postupci koji se pokreu po optunim prijedlozima Hrvatske ra-diotelevizije, Hrvatske elektroprivrede pa i Hrvatskog drutva skladatelja, u kojima se te osobe na prekrajnim sudovima pojavljuju kao okrivljenici, a u postupcima kod drugih sudova kao ovrenici, tuenici ili pak opet okrivlje-nici. Osim to se time stvara dojam pravne nesigurnosti, postavlja se pitanje potrebe paralelnih voenja postupaka za u biti iste ili sline propuste. Bitno je pitanje jesu li prekrajni sudovi ovdje (ne)izravno angairani kao mehanizmi pritiska radi ispunjavanja kakvih fi skalnih davanja. Naime injenica je da u ak-tualnim drutvenim okolnostima, obiljeenim opom nelikvidnou na svim razinama, u tim sluajevima ovlateni tuitelji pokreu prekrajne postupke i time uz pomo prekrajnih sudova svoje dunike pretvaraju u okrivljenike. Ove primjedbe ne treba uzeti kao svrstavanje na stranu osoba koje izbjega-vaju uredno ispunjenje neke svoje obveze prema ovlatenim tuiteljima, ve se samo eli istaknuti da bi zakonodavac trebao zauzeti vrst i jasan stav da u nadlenost prekrajnih sudova uu ponaanja kod kojih postoji odreeni stu-panj kriminalne svijesti. U protivnom, teoretski je mogue da se kao ovlateni tuitelji uskoro pojave i druge pravne osobe s javnim ovlastima, javne ustanove odnosno svi oni koji u pravnom prometu imaju problema s osobama kojima pruaju ili isporuuju svoje usluge. Za sada je u sustav prekrajnog sudovanja, zahvaljujui spretnom lobiranju ovlatenih tuitelja, uao samo odreen broj takvih prekraja.

Sve dok zakonodavac jasno ne defi nira svoja oekivanja od prekrajnog sudovanja, pred njim e i dalje biti nerealno postavljen zadatak da procesnim rjeenjima Prekrajnog zakona rjeava problem preoptereenosti prekrajnih sudova, problem koji uz pravilan pristup prekrajnom sudovanju tu ne bi trebao biti. Rije je o problemu koji je u sustavu prekrajnog sudovanja odavno detek-tiran, meutim, bilo zbog objektivnih prepreka ili nedostatka odlunosti, svim dosadanjim reformama tom se cilju nismo ak niti pribliili.48

Izvjeu o radu Visokog prekrajnog suda RH s pregledom rada prvostupanjskih prekrajnih sudova za 2009.g., bilo je nepopunjeno 46 mjesta sudaca, 152 mjesta sudskih savjetnika, 141 mjesto sudakih vjebenika i 183 mjesta ostalih djelatnika dravnih slubenika i namjete-nika). Takvi podaci o kadrovskoj nepopunjenosti sudova nepomirljivi su s primjedbama EU o preglomaznoj i neracionalnoj mrei sudova koja polazi od broja sudaca u odnosu prema odre-enom broju stanovnita.

48 Tako Dereninovi jo 2001. godine navodi: Zbog hipertrofi je prekrajnog kanjavanja i njegova nerazmjera s kanjavanjem u kaznenom postupku, s obzirom da su prekraji dio kaznenog prava, bilo bi potrebno uspostaviti kriterije, koji trenutno ne postoje, za propisivanje

639


Radi ilustracije, ovdje se iznose podaci Prekrajnog suda u Splitu, koji je drugi po veliini u Republici Hrvatskoj, pa se analizom stanja na tom sudu moe dobiti priblina slika o ukupnoj optereenosti prekrajnog sustava pred-metima u biti fi skalne naravi. Naravno, ti podaci imaju samo ogranienu uporabnu vrijednost jer u praksi postoje razlike od suda do suda, pa kao takvi ne mogu biti podloga za donoenje zakljuaka koji bi se odnosili na nacionalu razinu. U svakom sluaju, na tom sudu od ukupno zaprimljenih predmeta u gospodarstvu kao ovlateni tuitelji Hrvatska radiotelevizija, Hrvatska elek-troprivreda i Hrvatsko drutvo skladatelja pojavljuju se u 2008. god. u 12% predmeta, u 2009. god. u 32% predmeta, a u 2010. god. u 23% predmeta. Na osnovi iznesenih podataka moe se izvriti projekcija (koju bi svakako valjalo provjeriti analizom podataka s ostalih prekrajnih sudova) da je oko etvrtine gospodarskih predmeta u biti fi skalne naravi.

3. ANALIZA EMPIRIJSKIH PODATAKA

3.1. Prikaz studija sluajeva

U nastavku se iznose primjeri u kojima se ogledaju najee pogreke koje se dogaaju u postupcima po prigovorima na obavezni prekrajni nalog. Povre-de prava obrane okrivljenika, njegova prava na pristup sudu i uinkovitu sudsku zatitu upravo su najee u urnim postupcima kod obaveznih prekrajnih na-loga. Narav povreda upuuje na zakljuak da ovdje suci pogreno uzimaju da su u tim predmetima ovlateni za leernije postupanje, iako bi se ovdje (s ob-zirom ne nemogunost podnoenja albe) pri utvrivanju injenica i izvoenju dokaza trebali ponaati onako kako se to od sudbene vlasti oekuje.

Sluaj br. 1. Postaja prometne policije kao ovlateni tuitelj izdaje, pogreno se pozivajui na l. 229. Prekrajnog zakona, prekrajni nalog za djelo iz l. 199. st. 7. Zakona o sigurnosti prometa na cestama (NN 105/04, 142/06) kojim se okrivljenika kanjava zaprijeenom kaznom od 700,00 kuna zbog toga to je upravljao osobnim vozilom pod utjecajem alkohola u organiz-mu u iznosu 0,12%. Istim nalogom prema okrivljeniku je primijenjena zatitna

prekraja i kanjavanje njihovih poinitelja. Ovako izgleda da se prekraji propisuju ne onda kada za to postoji realno utemeljena potreba, ve kada zakonodavac (i svi oni koji su ovlateni propisivati prekraje) u nedostatku boljih rjeenja posee za poveanjem represije. Takva, na-zovimo je politika batine na podruju propisivanja prekraja posljedica je nepostojanja jasno odreene politike suzbijanja kanjivih ponaanja kada je o prekrajima rije. Zbog te brojnosti potrebno je jo jednom razmisliti o tome je li ba svim prekrajima mjesto u katalogu inkri-minacija. Mnogi su od tih prekraja, naime, na samoj granici s civilnim nepravom, a mnogi sa stegovnim djelima. Brojni su prekraji s gotovo identinim sadrajem propisani u razliitim ili ak istim zakonima. Opirnije Dereninovi 2001, str. 89-114.

640


mjera zabrane upravljanja motornim vozilom u trajanju od tri mjeseca. Ovdje je ovlateni tuitelj, pozivajui se na posebni Zakon (iako je djelo oznaio po vaeem Zakonu o prekrajima protiv sigurnosti prometa na cestama, NN br. 67/08) koji u vrijeme poinjenja djela uope vie nije bio na snazi, umjesto oba-veznog prekrajnog naloga izdao prekrajni nalog te prema njemu primijenio zatitnu mjeru, iako prema pravilnoj primjeni zakona na to nije bio ovlaten. U meuvremenu, Ustavni sud RH odlukom br. U-I-3084/2008 od 21. travnja 2010. ukida odredbu kojom se kanjava upravljanje motornim vozilom pod utjecajem alkohola do 0,5%. Protiv tog naloga okrivljenik podnosi prigovor koji mu je zbog nepravodobnosti odbaen. Protiv rjeenja o odbaaju prigovora okrivljenik nema pravo albe, a kako nije doputen ni povrat u prijanje stanje, okrivljenik zapravo nema mogunosti da (redovitim pravnim lijekom) obori odluku u kojoj je ovlateni tuitelj, pogreno primjenjujui zakon, prekoraio zakonske ovlasti.

Sluaj br. 2. Policijska postaja izdaje obavezni prekrajni nalog na koji okrivljenica izjavljuje prigovor, povodom kojeg nadleni sud provodi urni po-stupak i donosi presudu kojom se novanom kaznom od 500 kuna kanjava za prekraj iz l. 163. st. 3. Zakona o sigurnosti prometa na cestama. Kako kod te presude okrivljenica nije imala pravo albe, podnosi zahtjev za obnovu po-stupka u kojem navodi da se presuda temelji na iskazu policajca kojem ona nije mogla prigovoriti niti se s njim mogla suoiti jer nije bila pozvana na roite. Prvostupanjski sud, citirajui l. 214. st. 1. Prekrajnog zakona, ocjenjuje da to ne predstavlja zakonom predvieni razlog za obnovu prekrajnog postupka i rjeenjem odbacuje zahtjev za obnovu postupka, na koje se rjeenje okriv-ljenica ali Visokom prekrajnom sudu koji u svojoj odluci kae da se ima provesti radnja suoenja okrivljenice i policijskog slubenika te ocijeniti je li taj dokaz prikladan za donoenje drukije odluke.

Sluaj br. 3. Temeljem l. 239. Prekrajnog zakona Policijska postaja izdaje obavezni prekrajni nalog kojim se okrivljenika kanjava zbog prekraja iz l. 12. st. 8. Zakona o sigurnosti prometa na cestama jer se nije pridravao ogranienja i zabrana izraenih pomou prometnih znakova. Nakon toga okriv-ljenik izjavljuje prigovor u kojem izriito osporava poinjenje djela te tvrdi da policijski slubenik nije utvrdio tono injenino stanje. Prekrajni nalog stavlja se izvan snage i okrivljenik iznosi svoju obranu na jednom roitu, a na drugom roitu, na koje okrivljenik nije uope pozvan, sasluava se po-licijski slubenik. Nakon toga sud donosi presudu na koju okrivljenik nema prava albe, a da okrivljeniku nije dano pravo da bude na roitu na kojem e se izvoditi dokazi i da svjedoku postavlja pitanja, te je time uskraen u pravi-ma obrane.

Sluaj br. 4. Okrivljenik je obaveznim prekrajnim nalogom kanjen za prekraj iz Zakona o sigurnosti prometa na cestama na koji pravodobno izjav-ljuje prigovor kojem prilae ugovor o kupoprodaji motornog vozila i time do-

641


kazuje da nije vlasnik vozila koje je protupravno parkirano na nogostupu. Prvo-stupanjski sud pogreno zakljuuje da je on, neovisno o tome, prema zakonu vlasnik vozila i odbija prigovor kao neosnovan presudom na koju okrivljenik nema pravo albe. Okrivljenik podnosi zahtjev za obnovu postupka i ponovo se poziva na ugovor o kupoprodaji koji nije novi dokaz pa nema mjesta obnovi postupka.

Sluaj br. 5. Policijska postaja izdaje obavezni prekrajni nalog kojim okriv-ljenika kanjava novanom kaznom zbog prekraja iz l. 53. st. 5. Zakona o sigurnosti prometa na cestama, na koji okrivljenik pravodobno izjavljuje pri-govor kojim osporava poinjenje djela te predlae sasluanja svjedoka, ime dokazuje istinitost svojih tvrdnji. Prvostupanjski sud provodi urni postupak (o kojem okrivljenik nije uredno obavijeten) te donosi presudu na koju okriv-ljenik nema pravo albe. Nakon toga okrivljenik podnosi zahtjev za obnovu postupka u kojem inzistira na sasluanju predloenih svjedoka te trai da mu se omogui sudjelovanje u postupku. Odluujui o zahtjevu za obnovu po-stupka, postupajui sudac, temeljem l. 214. st. 1. t. 3. Prekrajnog zakona (novi dokazi), doputa obnovu postupka.

Sluaj br. 6. Policijska postaja izdaje obavezni prekrajni nalog kojim okriv ljenicu kanjava novanom kaznom zbog prekraja iz l. 59. st. 5. Zakona o sigurnosti prometa na cestama, na koji okrivljenica pravodobno prigovara i izriito osporava poinjenje djela te predlae provoenje prekrajnog postupka. Prvostupanjski sud pogreno njezin prigovor tretira kao prigovor na kaznu i izvan urnog postupka ublaava novanu kaznu iz obaveznog prekrajnog naloga, zbog ega okrivljenica podnosi zahtjev za obnovu postupka u kojem ponavlja navode iz prigovora. I ovdje je udovoljeno zahtjevu osuenice te je doputena obnova postupka jer je okrivljenica uskraena u pravu na pristup sudu i na uinkovitu sudsku zatitu.

Sluaj br. 7. Policijska postaja izdaje obavezni prekrajni nalog kojim okriv-ljenika kanjava novanom kaznom zbog prekraja iz l. 163. st. 3. Zakona o sigurnosti prometa na cestama, na koji okrivljenik pravodobno izjavljuje prigovor kojim osporava poinjenje djela. Prvostupanjski sud provodi urni postupak i na roitu odranom 7. oujka 2011. donosi presudu o kanjavanju okrivljenika na koju ovaj nema pravo albe. Nakon toga okrivljenik podnosi zahtjev za obnovu postupka u kojem navodi da mu nije omogueno sudje-lovanje u postupku, to se pokazuje istinitim jer iz spisa zaista proizlazi da je okrivljeniku poziv za roite uruen upravo 7. oujka 2011., pa je roite odrano bez njegove nazonosti protivno odredbi l. 164. st. 2. Prekrajnog zakona (prema kojoj izmeu dostave poziva okrivljeniku i dana zakazane ras-prave odnosno ispitivanja okrivljeniku mora biti ostavljeno najmanje tri dana radi pripreme obrane). Zahtjevu za obnovu postupka udovoljeno je jer je okriv-ljeniku povrijeeno pravo na obranu.

642


3.2. Statistiki podaci

U nastavku se iznose statistiki pokazatelji o ukupnom broju prekrajnih predmeta u razdoblju od 2006. do 2010. god. i broju za njih zaduenih sudaca. Osim prikaza aktualnog stanja i optereenja prekrajnopravnog sustava, mogue je pomou prikazanih podataka uiniti projekciju mogueg i poeljnog stanja u prekrajnopravnom sustavu, polazei od okvirnog udjela pravog bagatelnog kriminala u ukupnoj koliini prekraja (oko 35%), a koji je u biti prekrajnopravne naravi, pa stoga i kriminalan. U tom kontekstu bilo bi zanimljivo saznati dolazi li se na taj nain do optimalnog optereenja prekrajnopravnog sustava, to bi se, primjerice, ogledalo u realnom optereenju naih prekrajnih sudaca. Pri tome je realno odnosno optimalno optereenje ono koje je uistinu i ostvarivo. To se zasigurno ne moe rei za aktualnih 1.266 predmeta godinje po sucu pojedincu u 2010. god., odnosno 2.111 po sucu Visokog prekrajnog suda.

Tablica 1.

Ukupno optereenje prekrajnih sudaca s projekcijom alternativnog stanja49

Ukupan broj predmeta u radu prekrajnih sudaca Projekcija optereenja po sucu (35% bagatelnog

kriminala)GodinaUkupan broj

sudacaUkupan broj

predmetaPredmeta po sucu

2006. 433 886.138 2.047 7162007. 432 840.961 1.947 6812008. 424 735.886 1.736 6082009. 421 662.293 1.573 5512010. 424 572.112 1.349 472

Tablica 2.

Optereenje prvostupanjskih prekrajnih sudaca s projekcijom alternativnog stanja50

Ukupan broj predmeta u radu prvostupanjskih sudaca Projekcija optereenja po sucu (35%

bagatelnog kriminala)Godina Ukupan broj

sudacaUkupan broj

predmetaPredmeta po sucu

2006. 390 704.785 1.805 6322007. 389 686.428 1.765 6182008. 381 584.335 1.534 5372009. 378 541.918 1.434 5022010. 382 483.448 1.266 443

49 Izvor podataka: Izvjea o radu Visokog prekrajnog suda Republike Hrvatske s pregle-dom rada prvostupanjskih prekrajnih sudova za promatrano razdoblje.


643


Posljednji stupac tablica 1 i 2 prikazuje podatak o optereenju sudaca ako bi se priljev predmeta ograniio na one prekrajnopravne predmete koje u svojoj biti predstavljaju bagatelni kriminal. Podaci u konanici odgovaraju onome to bi se moglo oznaiti kao optimalno optereenje sudaca, pri emu je mjerilo realna mogunost kvalitetnog sudovanja odreenog maksimalnog broja pred-meta godinje, a ne stvarne preoptereenosti prekrajnih sudova uope.

U odnosu na promatrani institut obaveznog prekrajnog naloga, mogue je ravnati se statistikim podacima Ministarstva unutarnjih poslova, s obzi-rom na to da je rije o tijelu dravne uprave koje izdaje najvei broj obaveznih prekrajnih naloga (vidi tablicu 3). Podaci govore u prilog poveanju koritenja instituta obaveznog prekrajnog naloga, s obzirom na to da je broj izdanih na-loga s 361.862 u 2008. god. narastao na 189.870 u prvoj polovini 2011. god., odnosno 379.740 ako se trend rasta oekivano nastavi. Zanimljiv je i podatak o postotku izdanih i uruenih obaveznih prekrajnih naloga na koje su okrivljenici podnijeli prigovore. Dok se u 2008. god. radilo o 24% sluajeva u kojima su okrivljenici podnosili prigovore, u prvoj je polovini 2011. god. u 31% sluajeva podnesen prigovor. Stoga se moe opravdano govoriti o trendu rasta koritenja pravom na prigovor od strane okrivljenika, odnosno o smanjenju spremnosti okrivljenika konsenzualnom rjeavanju prekraja. Zapaanja iz prakse navedeni trend tumae u svjetlu neprimjereno visokih iznosa novanih kazni, koje se u po-stupku po prigovoru nerijetko smanjuju. Bilo bi poeljno razmotriti mogunost uvoenja popusta ako okrivljeni pristane na konsenzualan oblik rjeavanja prekraja, primjerice po uzoru na slovenski model koji u takvim sluajevima predvia popust od 50%. Kao potencijalno najzanimljiviji podatak mogao bi se oznaiti udio prigovora koji su podneseni izvan predvienog roka. Nai-me zakonodavac je okrivljenicima potpuno uskratio mogunost podnoenja zahtjeva za povrat u prijanje stanje, pri emu je vjerojatno u prvom redu bio voen eljom za onemoguavanjem odugovlaenja postupaka od okrivlje-nika. No s obzirom na to da okrivljenici u svega 6% sluajeva prigovor pod-nesu izvan predvienog roka, postavlja se pitanje je li takvo zakonsko rjeenje opravdano i razmjerno, u smislu potencijalne opasnosti od zlouporabe insti-tuta povrata radi odugovlaenja i posljedica koje uskrata prava na povrat u prijanje stanje moe imati za okrivljenika koji je rok za podnoenje prigovora propustio iz opravdanih razloga. Zanimljiv je i podatak o udjelu uruenih oba-veznih prekrajnih naloga u odnosu prema ukupno izdanim, koji se relativno konstantno kree izmeu 95 i 97%. Konano, treba istaknuti trend naglog opa-danja broja pravomonih obaveznih prekrajnih naloga, koji je jo 2008. god. iznosio 79% uruenih obaveznih prekrajnih naloga, da bi u prvoj polovini 2011. godine opao na svega 60%. to se tie vrste prekraja za koje se izdaju obavezni prekrajni nalozi, po kojoj varijabli naalost nisu dostupni statistiki podaci, prema zapaanjima iz prakse moe se rei da je u najveem broju sluajeva rije o prekrajima protiv sigurnosti prometa na cestama.

644


Tablica 3.

Obavezni prekrajni nalozi izdani od policije51

God

ina Obavezni

prekrajni nalozi (OPN)

Urueni OPN

Pravomoni OPN

Podneseni prigovori na

OPN

U roku podneseni prigovori

Izvan roka podneseni prigovori

Predmeti po prigovoru na OPN vraeni

sa suda

2008

.

na mjestu prekraja

248.311 248.068 200.878 54.248 51.615 2.633 42.774

u referadi 113.551 101.838 75.324 28.741 26.521 2.150 23.097

ukupno 361.862349.906ili 97%

276.202 ili 79%

uruenih

829.89 ili 24%

uruenih

78.136 ili 94%

4.783 ili 6% 65.871 ili 84%

2009

.

na mjestu prekraja

223.058 222.802 171.615 55.867 53.004 2.863 42.018

u referadi 148.112 133.383 87.252 48.377 44.840 3.537 39.426

ukupno 371.170356.185ili 96%

258.867 ili 73%

uruenih

104.244 ili 29%

uruenih

97.844 ili 94%

6.400 ili 6% 81.444 ili 83%

2010

.

na mjestu prekraja

226.810 226.138 164.025 59.051 56.216 2.835 41.132

u referadi 141.709 132.743 83.947 49.414 45.781 3.633 36.844

ukupno 368.519358.881ili 97%

247.972 ili 69%

uruenih

108.465 ili 30%

uruenih

101.997 ili 94%

6.468 ili 6% 77.976 ili 76%

1. p

ol. 2

011.

na mjestu prekraja

121.932 121.305 76.900 32.677 31.209 1.468 14.345

u referadi 67.938 59.363 31.497 22.889 21.446 1.443 10.582

ukupno 189.870180.668ili 95%

108.397 ili 60%

uruenih

55.566 ili 31%

uruenih

52.655 ili 95%

2.911 ili 5% 24.927 ili 47%

Na samom kraju analize relevantnih statistikih podataka svakako tre-ba upozoriti i na sljedei nalaz, koji pomalo relativizira uspjehe postignute uvoenjem instituta obaveznog prekrajnog naloga. Brojani pokazatelji stanja na prekrajnim sudovima, kada je rije o ukupnom broju predmeta u radu, de-fi nitivno idu u prilog tvrdnji da se stanje na prekrajnim sudovima, stupanjem na snagu Prekrajnog zakona znatno promijenilo (vidi tablice 1 i 2). Taj se

51 Mjerna jedinica (tzv. counting unit) jest predmet. Izvor podataka: MUP RH, Ravnatelj-stvo policije, br. 511-01-53-60700/2-2011, 11.10.2011.

645


nalaz posebno oigledno refl ektira kroz podatke o priljevu predmeta na Visoki prekrajni sud RH (vidi tablicu 4).

Tablica 4.

Priljev predmeta na Visoki prekrajni sud RH52

Godina Zaprimljeno novih predmeta Poveanje ili smanjenje, u postotku2005. 55.921 43,38%2006. 64.156 14,73%2007. 70.097 9,26%2008. 52.608 -24,95%2009. 40.280 -23,43%2010. 37.732 -6,32%

Meutim te statistike podatke ne treba uzeti izolirano i na temelju njih u konanici donositi zakljuke o ukupnim dosezima uvedenih promjena. Nai-me prekrajni postupak treba sagledavati u njegovu ukupnom trajanju, a to znai od pokretanja prekrajnog postupka do okonanja, tonije izvrenja pravomono donesenih odluka. Kao i u svakom sudskom postupku, uspjenost prekrajnog sudovanja ovisi i o tome u kojoj se mjeri izvravaju odluke tih sudova. Stoga se postavlja pitanje snose li poinitelji prekraja posljedice pro-tupravnog ponaanja. To je pitanje nuno imati na umu jer brojani pokazatelji prekraajnih predmeta u stadiju izvrenja prekrajnih sankcija ubrzo mogu do-vesti u pitanje uspjenost postignutih reformi uope. Taj je problem posebno izraen upravo kod obaveznog prekrajnog naloga koji je u dobroj mjeri utje-cao na smanjenje priljeva predmeta na prekrajnim sudovima, jer je njihovo izdavanje Prekrajnim zakonom stavljeno u nadleenost tijela dravne uprave. Meutim od njegova stupanja na snagu zabiljeen je snaan porast broja pred-meta u stadiju izvrenja prekrajnih sankcija. Kao ilustracija mogu se navesti relevantni podaci Prekrajnog suda u Splitu na kojem su u 2009. god. zaprim-ljena 3.504 takva predmeta, u 2010. god. 8.856 predmeta, a do 30. rujna 2011. ak 12.969 predmeta. To zbog toga to se pravomoni (neizvreni) obavezni prekrajni nalozi nakon neuspjene prisilne naplate vraaju na prekrajne sudo-ve radi zamjene neplaenih novanih kazni mjerom zatvora. Zbog opepoznate prekapacitiranosti postojeeg zatvorskog sustava, broj okriv ljenika koji izvre supletorni zatvor opet govori o paraliziranosti prekrajnog sudovanja. Zamje-na neplaene novane kazne mjerom zatvora u sadanjim je uvjetima zapra-


646


vo samo oblik psiholokog pritiska na okrivljenike, a ne i realna represivna mogunost da se prisilno naplati novana kazna, pa stoga, kolokvijalno reeno, predstavlja pucanj praznom pukom. Openito, problem nedovoljnih zatvor-skih kapacitita postojei je problem kaznenopravnog sustava uope, koji treba rjeavati na nacionalnoj razini, dok bi se mehanizam prisilne naplate u porez-nim upravama za sada svakako mogao poboljati jaanjem kadrovskih kapaci-teta u tim slubama ili odgovarajuom informatikom logistikom.

3.3. Zapaanja iz prakse

Kako to obino biva, u kolikoj je mjeri zakonodavac svojim konceptual-nim i normativnim rjeenjima udovoljio zahtjevima uinkovitog i pravednog suenja, konano se refl ektira u sudskoj praksi, i to osobito, kao nikada do sada, u praksi prvostupanjskih sudova jer prema novom Prekrajnom zakonu sada ti sudovi donose pravomone presude. To su zapravo svi oni sluajevi koji u postupku izdavanja obaveznog prekrajnog naloga dolaze na prvostupanjske sudove, bilo da je rije o prigovorima kojima okrivljenici osporavaju svoju od-govornost za prekraj ili su samo nezadovoljni prekrajnim sankcijama. Iskus-tvo prekrajnih sudova pokazuje da okrivljenici esto, da bi uope ostvarili pravo na pristup sudu, samo fi ktivno poriu poinjenje prekraja da bi na sudu poloili priznanja i ishodovali, u pravilu, povoljniju novanu kaznu od okriv-ljenika koji u prigovoru samo prieljkuju blau kaznu od one iz obaveznog prekrajnog naloga.

Poseban je problem kada sudovi prigovore kojima se porie poinjenje djela tretiraju kao prigovore na kaznu, to znai da o njima odluuju izvan urnog postupka presudom na koju okrivljenik nema pravo albe. Takvi pro-pusti nikako se ne mogu staviti na teret zakonodavcu koji je, valja pretpostaviti, takvu formu odluivanja predvidio samo ako okrivljenik potpuno i okolnosno priznaje poinjenje djela, ali - iz nekog razloga - od suda trai da preispita odluku o kazni.

U svakom sluaju, ovdje se pogrena primjena zakona lomi na okrivlje-nicima koji bez prava albe podnose zahtjeve za obnovu postupka u kojem u pravilu ponavljaju sve navode iz prigovora, ali kako to nisu novi dokazi ili injenice jer ih je okrivljenik ve iznosio u prigovoru pa je o njima odlueno u presudi (na koju nema pravo albe), u tim sluajevima uglavnom se ne doputa obnova postupka pa je pitanje je li okrivljenicima u takvim sluajevima pruena dovoljna sudska zatita.

Istina, protiv rjeenja kojima se odbacuje zahtjev za obnovu postupka okriv-ljenik ima pravo albe Visokom prekrajnom sudu, ali kako taj zahtjev kao izvanredni pravni lijek ne odgaa izvrenje kazne, okrivljenik je zapravo stav-

647


ljen u nepovoljniji poloaj od ostalih okrivljenika koji, u pravilu, odgovaraju za tea prekrajna djela s veim zaprijeenim kaznama i koji na raspolaganju imaju redovite pravne lijekove sa suspenzivnim uinkom.

Na pokazano povjerenje zakonodavca, kada je u postupcima po prigovo-rima na obavezne prekrajne naloge nadlenost prebacio na prekrajne sudo-ve, prvostupanjski bi sudovi trebali odgovoriti tako da taj postupak vode uz najvee potovanje procesnog poloaja okrivljenika, osobito imajui u vidu da upravo oni donose presude na koje taj okrivljenik nema pravo albe. To znai da se okrivljeniku u takvom postupku mora omoguiti koritenje svim onim pravima koja tijekom redovitog postupka imaju drugi okrivljenici. Tu se prije svega misli na uobiajena prava obrane (da se brani sam ili uz pomo brani-telja, da predlae dokaze, da ispituje svjedoke, da se upozna s dokazima koji ga terete), prava koja su ve odavno utvrena kao minimalni standardi pravinog suenja u postupcima u kojima se neka osoba tereti za kakvo protupravno ponaanje.

Drugim rijeima, urni postupak ne znai da se u njemu pri utvrivanju po-stojanja obiljeja prekrajnog djela treba drati naela ekonominosti i efi kas-nosti pod svaku cijenu, odnosno da se ta naela uzmu kao imperativi koji e opravdati derogaciju zakonitog i pravilnog (pravinog) voenja prekrajnog postupka. To valja posebno isticati jer iz prethodno navedenih primjera proiz-lazi da su upravo u tim postupcima prekrajni suci pogreno protumaili urnost postupka koju im je zakonodavac omoguio, iskljuivo kako bi im osigurao brzinu postupanja bez suvinih radnji procesne naravi, ali nikako na tetu okrivljenika.

to se, pak, tie prekrajnih naloga na temelju l. 230. Prekrajnog zakona, zanimljivo je da statistiki podaci o ukupnom broju izdanih prekrajnih naloga biljee tendenciju padanja, tako da se taj broj iz 2007.g. u 2010.g. smanjio ak 10%.53 Ta se razlika moe objasniti injenicom da su prekrajni suci, optereeni okvirnim mjerilima za rad sudaca, neskloni izdavanju prekrajnih naloga jer se oni prema Okvirnim mjerilima za rad sudaca u ukupnom preraunavanju ostvarenih rezultata znatno manje valoriziraju, pa taj institut, zamiljen od zakonodavca kao element podizanja efi kasnosti sudova, i nije zaivio u zamiljenoj mjeri.

U svim tim primjerima kao okrivljenici se pojavljuju punoljetni poinitelji prekrajnih djela. Meutim prema l. 239. st. 1. Prekrajnog zakona, ovlateni tuitelji prije pokretanja prekrajnog postupka moraju izdati obavezni prekrajni nalog i protiv maloljetnog poinitelja. S druge strane, Prekrajni zakon u po-sebnoj glavi propisuje postupak prema maloljetnim poiniteljima prekraja pa

53 Usporedba statistikih podataka Izvjea o radu Visokog prekrajnog suda Republike Hrvatske s pregledom rada prvostupanjskih prekrajnih sudova za 2007. i 2010.

648


se prema odredbi l. 223. st. 2. Zakona maloljetni poinitelj prije donoenja odluke o prekraju mora ispitati ako Zakonom nije drukije odreeno.

Iskustvo prekrajnih sudova govori da je ovdje moda rije o previdu zako-nodavca jer prekrajni sudovi u sluaju osuujue odluke novanu kaznu mogu izrei samo starijem maloljetniku koji ostvaruje osobne prihode vlastitim ra-dom ili imovinom ako utvrdi da s obzirom na narav i teinu prekraja treba izrei kaznu (l. 71. Prekrajnog zakona), a maloljetniki zatvor opet samo starijem maloljetniku ako utvrdi da je s obzirom na narav i teinu prekraja i visok stupanj krivnje potrebno izrei tu kaznu. Iz navedenog zapravo proizlazi da su pri postupanju s maloljetnim poiniteljima vee ovlasti dane ovlatenim tuiteljima (dravni odvjetnik, tijelo dravne uprave, u naravi policijski slubenik) nego sudbenoj vlasti koja novanu kaznu moe izrei samo starijem maloljetniku i tek nakon to u postupku utvrdi da su za to ispunjeni uvjeti, dok ovlatenim tuiteljima takva ogranienja nisu postavljena.

Posebno je pitanje kako se izvravaju oni obavezni prekrajni nalozi na koje maloljetnik ne izjavi prigovor, pa po pravomonosti (u sluaju neplaanja novane kazne u paricijskom roku) dolaze na postupak prisilne naplate. Kod maloljetnika se neplaena novana kazna ne moe zamijeniti mjerom zatvora ni radom za ope dobro na slobodi, ali se moe prisilno naplatiti na imovini maloljetnika, njegova roditelja ili druge osobe koja se za njega skrbi.54

Kod takvog stanja, izdavanje obaveznog prekrajnog naloga u sluaju ma-loljetnih poinitelja prekraja moda se i ne pokazuje najsretnijim rjeenjem jer se u konanici takvim nalozima kanjavaju samo oni maloljetnici iji ro-ditelji ili osobe koje se o njima skrbe plate novanu kaznu. Institut obaveznog prekrajnog naloga kod maloljetnika zapravo je promaen, kako u sluaju kada se novana kazna ne plati tako i u sluaju kada se po izjavljenom prigovoru maloljetnika provodi prekrajni postupak. Pored toga, takvo rjeenje defi ni-tivno u nepovoljniji poloaj stavlja maloljetnike koji plaanjem novane kaz-ne na odreeni nain iskazuju svoje dranje prema poinjenom prekraju od onih maloljetnika koji se javljaju kao ponavljai prekraja i po prigovoru kod prekrajnog suda zavre s ukorom ili kakvom odgojnom mjerom.

54 Prema podacima Slube za prisilnu naplatu novanih kazni i trokova prekrajnog suda i MUP-a Porezne uprave, Podrunog ureda Split, od stupanja na snagu Prekrajnog zakona nije proveden nijedan postupak prisilne naplate na taj nain. Kao razlog takvog stanja istie se preoptereenost te slube brojem postupaka prisilne naplate To u biti znai da plaanje nova-nih kazni kod maloljetnih poinitelja prekraja funkcionira samo u onim sluajevima u kojima novane kazne iz obaveznih prekrajnih naloga dragovoljno plate roditelji ili osobe koje se o njima skrbe dragovoljno, dok u svim ostalim sluajevima Prekrajni zakon u ovom dijelu ostaje mrtvo slovo na papiru.

649


4. OBAVEZNI PREKRAJNI NALOG KOMPARATIVNA NORMATIVNA ANALIZA

Pregled domae, ali i strane, prekrajnopravne literature jasno upuuje na defi cit ozbiljnijih komapartivnih normativnih istraivanja prekrajnopravne tematike i relevantnih nadnacionalnih analiza.55 Takav je nalaz s jedne stra-ne zauujui s obzirom na brojnost i svakodnevnost prekrajnopravnog re-guliranja drutvenih odnosa, no s druge strane i razumljiv kada se imaju u vidu sloenost i krajnja diferenciranost pristupa prekrajnopravnoj tematici u meunarodnoj usporedbi. Tretman tzv. bagatelnog kriminala, za razliku od dravne reakcije na kanjive radnje u uem smislu (kaznena djela), znatno se razlikuje od drave do drave, to komparativnu normativnu analizu dodue ne ini nemoguom, ali ju se na temelju toga svakako moe oznaiti kao iznim-no izazovnom. Tako je i ovo tek pokuaj zaetka meunarodne komparacije radi prikaza osnovnih odrednica promatranih sustava s posebnim osvrtom na institut obaveznog prekrajnog naloga. Prekrajnopravni sustav ve je sam po sebi na razini pojedinih drava izimno sloen te sadrajno obilno normativ-no reguliran, posebice stoga to znatan dio podzakonskih propisa donosi i lokalna samouprava. U pogledu meunarodne usporedbe pojavljuje se jo i dodatan problem potpunog ili djelominog svrstavanja onoga to u Hrvatskoj oznaavamo kao prekraje u kazneno ili upravno kazneno ili upravno pra-vo, ili ak kombinaciju navedenoga. Analiza tako u procesnom dijelu mora uzeti u obzir i specifi nosti kaznenog postupovnog prava promatranih drava, ali i upravnog kaznenog postupka te upravnog postupka. Uza sve navedeno, postoje i pravni sustavi koji dio bagatelnog kriminala, uglavnom prometnu delinkvenciju, reguliraju kroz posebne pravne materije.56 Pored toga i sama je terminologija nedosljedna, pa se ovisno o promatranom sustavu iza hrvatskog pojma prekraja i engleskog prijevoda misdemeanour skrivaju ili prekraji/prijestupi ili laka kaznena djela/delikti.57

Kako je cilj ovog dijela rada obuhvatiti to vei broj drava u okviru kom-parativne analize da bi se omoguilo pravilno pozicioniranje hrvatskog institu-

55 Nesporno je da postoje pojedine normative komparativne analize, ali je uglavnom rije o usporedbi s dvama do trima bliskim pravnim sustavima. Iako je i takva komparacija korisna, defi citarna je s obzirom na to da iz analize izostavlja upravo one pravne sustave koje znaaj-nije razlikuju od onog promatranog, zbog ega potencijalne nove i drukije perspektive bivaju zanemarene.

56 Tako npr. njemaki sustav poznaje Ordnungswidrigkeitenrecht.57 Tako primjerice francuski kaznenopravni sustav razlikuje zloine/teka kaznena djela,

delikte/laka kaznena djela i prekraje/prijestupe, to bi bio smislen hrvatski prijevod s engl. fe-lonies, misdemeanours or petty offences odnosno s franc. crimes, dlits et contraventions. Vidi l. 111-1 Code Penal (stupio na snagu 1. 7. 2006., francuski tekst i neslubeni engleski tekst dostupni pod www.legifrance.gouv.fr [14.10.2011.])

650


ta obaveznog prekrajnog naloga u europskom kontekstu, nuno je posluiti se kako sadrajnom (materijalnom) tako i formalnom (procesnom) analogijom, pri tome analizirajui podruja kaznenog, upravnog kaznenog i upravnog pra-va u pojedinim dravama. Dio je komparativne normativne analize rezultat prouavanja relevantnog inozemnog zakonodavstva, dok je drugi dio anali-ze djelomino rezultat prouavanja relevantnog inozemnog zakonodavstva uz provedeno kvalitativno istraivanje.58 Pri tome je polazna osnova hrvatski pojam prekraja,59 a fokus komparacije proveden je s obzirom na potencijalno sporna zakonska rjeenja u pogledu hrvatskog obaveznog prekrajnog nalo-ga. U skladu s provedenim kvalitativnim istraivanjem, struktura pojedinih prikaza relevantnih zakonskih rjeenja u izabranim europskim dravama prati isti redoslijed. Nakon odreivanja poloaja hrvatskih prekraja (engl. misde-meanour) u promatranom pravnom sustavu, utvruje se (ne)postojanje in-stituta usporedivog s naim institutom obaveznog prekrajnog naloga. Slijedi analiza pristanka okrivljenika konsenzualnom rjeavanju prekraja, koji kao u hrvatskom sluaju moe biti konkludentan (okrivljenikov se pristanak pretpo-stavlja zbog izostanka prigovora) ili pak eksplicitan/izriit (okrivljenik aktiv-no pristaje na konsenzualno rjeavanje prekraja npr. plaanjem globe unutar predvienog roka). Ta je razlika iznimno bitna s aspekta prava na pristup sudu, a posebice ako se ima na umu da po hrvatskom modelu nije doputen zahtjev za povrat u prijanje stanje u sluaju proputanja roka za podnoenje prigo-vora, to ak i konkludentno tumaenje pristanka dovodi u pitanje. Kljuno je obiljeje kosenzualnog rjeavanja prekraja pravomonost zbog pristanka okrivljenika, to se dalje i ne ini spornim, pa nije ni od posebnog znaenja za predmetnu raspravu. No u sluaju izostanka pristanka (konkludentnog ili eksplicitnog/izriitog) postavlja se pitanje treba li (kao po hrvatskom modelu) konsenzualnu ponudu tretirati kao kvaziprvostupanjsku presudu ili pak kao inicijalni pristup sudu.60 Ovisno o odgovoru na navedeno pitanje, pojedini pra-vni sustavi ili doputaju pobijanje prvostupanjske presude redovitim pravnim lijekovima ili pak kao u Hrvatskoj presuda postaje pravomona. Na kraju svake komparativne analize slijedi odgovor na pitanje rjeavanja sluaja iz prakse (vidi 3.1., sluaj br. 4.). Poglavlje zavrava zbirnom analizom i pozicioniranjem hrvatskog instituta obaveznog prekrajnog naloga u europskom kontekstu.

58 Temelj je kvalitativnog istraivanja strukturirani upitnik koji su popunjavali strunjaci upoznati s relevantnom pravnom regulativom u pojedinim dravama. Proveden je i odreen broj intervjua sa strunjacima.

59 Sukladno l. 1. Prekrajnog zakona, NN br. 107/07, stupio na snagu 1. sijenja 2008.60 vicarski Savezni sud napustio je 1966. god. stajalite da se u pogledu kaznenog naloga

radi o prvos

Documents

Analiza pravnih lijekova u prekršajnom postupkuekršajnom Postupku