7164 980 5

  • View
    229

  • Download
    1

Embed Size (px)

DESCRIPTION

http://webbutik.skl.se/bilder/artiklar/pdf/7164-980-5.pdf

Text of 7164 980 5

  • Kommunala strategier vid marknadsstyrning OMSORG OM RELATIONER

  • Kommunala strategier vid marknadsstyrning 2

  • Kommunala strategier vid marknadsstyrning 3

    En allt strre del av de offentligt finansierade vlfrdstjnsterna utfrs av privata aktrer. Detta fr till fljd att styrning och uppfljning kommer allt mer i fokus. Fr att ge std i detta arbete tar Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, fram ett antal skrifter och verktyg.

    Syftet med denna rapport r att beskriva hur tv kommuner arbetar med att utveckla relationerna mellan olika aktrer d srskilda boenden upphandlats.

    Kommunforskning i Vstsverige har haft i uppdrag att genomfra denna rapport. Frfattare har varit Gustaf Kastberg, Lunds universitet och Ola Mattisson, Ekonomihgskolan i Lund. Frfattarna svarar fr innehll och slutsatser.

    Vi vill srskilt tacka de personer frn privata fretag, Solna stad och Varbergs kommun som genom intervjuer medverkat till denna rapport. Ett tack ocks till Anja Nilsson som arbetade i projektet i samband med materialinsamlingen.

    Denna rapport gr att ladda ner frn SKL:s webbplats www.skl.se/publikationer. Lena Svensson har varit projektledare och svarar p frgor om rapporten och projektet Kvalitetsskrad vlfrd.

    Stockholm i oktober 2013

    Lennart Hansson

    Sektionen fr demokrati och styrning

    Frord

  • Kommunala strategier vid marknadsstyrning 4

    Sammanfattning................................................................................................ 5 Inledning ............................................................................................................ 8 Tillvgagngsstt ................................................................................................ 9

    Disposition ........................................................................................................ 9 Konkurrens, kontrakt och relationer............................................................. 10 Analys centrala iakttagelser ....................................................................... 14 Kontrakteringsfasen .......................................................................................... 14 Utvecklade kontrakt .......................................................................................... 15 Frn kontrakt till uppfljning och utveckling ...................................................... 17 Relationernas karaktr...................................................................................... 18 Strukturer fr information .................................................................................. 19 Lrande relationer............................................................................................. 20 Slutsatser relationer och pverkande faktorer ......................................... 23 Vl utvecklade kontrakt heltckande men ppna .......................................... 23 Utvecklad styrning uppfljning och utveckling ............................................... 24 Mediabevakning - skapar en extra drivkraft mot kad kommunikation och ppenhet ........................................................................................................... 24 Framtidens skugga framtiden spelar roll........................................................ 25 Avslutningsvis ................................................................................................... 25 Referenser ....................................................................................................... 28 Appendix 1 - Solna.......................................................................................... 30 Appendix 2 - Varberg...................................................................................... 40

    Innehll

  • Kommunala strategier vid marknadsstyrning 5

    Sammanfattning Tidigare studier och praktikers erfarenheter ger fr handen att hanteringen av relationer mellan kontraktsparter r komplex. Syftet med freliggande studie r drfr att generera kunskap om hur kommuner i praktiken fljer upp relationer och dess innehll i samspelet med alternativa utfrare och varfr uppfljningen sker p det vis den gr. Tv fallstudier har genomfrts av relationerna mellan parterna inom ldreomsorgen i Solna och i Varbergs kommun. Bda fallen r valda utifrn att de frvntades innehlla vl fungerande relationer inom omrdet srskilt boende. Rapporten beskriver och diskuterar de bda fallen och avslutar med att lyfta fram faktorer som frefaller pverka relationernas karaktr.

    Analysen i rapporten r uppdelad i olika teman och visar att det finns bde lik-heter och skillnader mellan kommunerna. Vad vi noterar r att bda kommu-nerna har ett utvecklat stt att arbeta med anbudsfrfarandet och att det skett en utveckling ver tid. Detta har resulterat i omfattande kontrakt som ocks ppnar upp fr vissa justeringar efter hand. I vra intervjuer indikeras att avtalen upp-fattas som rimligt klara och tydliga och att parterna har en gemensam bild av vad som gller. Att kontrakten r tydliga och omfattande frefaller emellertid inte leda till en mer distanserad relation med kontraktet som referenspunkt i interaktionen.

    I bda kommunerna sker en omfattande uppfljning och styrning av verksam-heten som endast delvis relaterar till kontrakten. Mycket av den interaktion som sker r kopplad till de formella uppfljnings- och utvecklingsaktiviteter som kommunen initierar. Det finns ocks en ppenhet och respekt fr denna ordning bland de privata utfrarna. Avtalen lgger ocks en grund fr interaktionen genom relativt ppna formuleringar om att leverantrerna tar sig att delta. Sammantaget ges en bild av relationer som uppfattas som goda men med en tydlig formell grund.

    I den avslutande delen av analysen pekar vi sedan p hur lrande och utveckling pverkas av utkontraktering och kontraktsrelationer. Vad vi ser r drmed att utkontrakteringen p olika stt bidragit till lrande och utveckling i de aktuella frvaltningarna. I relation till den mer klassiska utkontrakteringsteorin gr det att konstatera att utrymmet fr lrande r strre n vad som kunde antas.

    Studien ger oss ocks mjlighet att peka p potentiella frklaringar till vad det r som gr att kontraktsrelationerna fungerar tillfredstllande. Bde kontraktens utformning och styrningen i form av uppfljning- och utvecklingsmoment intar en central position. Den extensiva uppfljningen uppfattas som legitim och viktig och ger parterna en chans att signalera ambitioner och tillit. En bidra-gande orsak till denna strvan r att parternas relation r freml fr en (poten-

  • Kommunala strategier vid marknadsstyrning 6

    tiellt) vidare krets av aktrer dr medias vervakning intar en central position. Med risken att hndelser och frhllande i relationen uppmrksammas i vidare sammanhang blir det viktigt med en tydlig formell grund i relationen och en snabb och ppen kommunikation. Betydelsen av framtidens skugga lyfts ocks fram som ytterligare en faktor som frklarar relationernas karaktr. Det faktum att kontrakten r uppbyggda p ett stt som gr att parterna har en mjlighet till en lngvarig relation, som bda tjnar p, gr att det skapas drivkrafter till sam-arbete.

  • Kommunala strategier vid marknadsstyrning 7

  • Kommunala strategier vid marknadsstyrning 8

    Inledning En allt strre andel av produktionen av offentlig service utfrs av externa leve-rantrer. Kartan ver hur produktionen organiseras r idag omritad p ett dra-matiskt stt jmfrt med hur det sg ut drygt tio r tillbaka i tiden. Utvecklingen avspeglas ocks i lagar och regelverk som frndrats med tillkomsten av lagen om offentlig upphandling (SFS, 2007:1091) och lagen om valfrihetssystem (SFS, 2008:962). De olika politiska partiernas uppfattning har ocks skiftat ver tid. Nr de frsta frsken med konkurrensutsttning inleddes i slutet av 1980-talet var fenomenet starkt ideologiserat. Gradvis har situationen frndrats och vunnit acceptans i bredare politiska lger. Den dagsaktuella debatten gr emel-lertid gllande att utkontraktering allt jmt r omtvistat.

    Granskas litteraturen gr det att konstatera att det finns en hel del skrivet om kontrakt och kontraktsutformning, inte minst om den privata sektorn vgs in (Mattisson, 2011). Det finns ocks en hel del skrivet om nr det passar att an-vnda sig av utkontraktering (Williamson, 1975; Bryntse, 2000; Johansson, 2006). Vad som dremot hnder efter det att relationen inletts har gnats desto mindre uppmrksamhet, men framstr som intressant (Mattisson & Thomasson, 2007). Litteraturen indikerar att utkontraktering och hanterande av ingngna relationer r en komplex syssla.

    En central utgngspunkt vid studier av relationen mellan bestllare/finansir och utfrare i vlfrdssammanhang r att det inrymmer en komplexitet dr olika vrden mste beaktas som inte alltid r ltta att frena (Hood, 1991; Vakkuri, 2010). Den som ska arrangera kontraktsrelationen mste beakta vrden som effektivitet, rttvisa och kapacitet, ngot som inte sllan leder till konflikter. Fr upphandlaren kan exempelvis ambitioner av att skapa en flexibel relation med utrymme fr frndring och innovation komma i konflikt med ml om en rigid och ppen process. Fr utfraren handlar det om att f stabila frutsttningar och tydliga krav utan att utvecklingsmjligheter och handlingsutrymme begrn-sas p ett hmmande stt. De studier om hur denna komplexitet hanteras har visat att ofta sker inga avvgningar vid konflikter, istllet tenderar vissa vrden uppmrksammas medan andra negligeras (Kastberg, 2005). Syftet med freliggande studie r drfr att generera kunskap om hur kommuner i praktiken fljer upp relationer och dess innehll i samspelet med alternativa utfrare och varfr uppfljningen sker p det vis den gr.

    Drmed blir det intressant att belysa hur kommuner adresserar och hanterar den komplexa situation som arrangrer av marknadssituationer stlls infr betrf-fande uppfljning och