7164 439 8

  • View
    221

  • Download
    0

Embed Size (px)

DESCRIPTION

http://webbutik.skl.se/bilder/artiklar/pdf/7164-439-8.pdf

Text of 7164 439 8

  • Investera med fleraNr passar offentlig-privat samverkan vid fastighetsinvesteringar?

    Utveckling av fastighetsfretagande i offentlig sektor (U.f.o.s)

  • UFOS 2009

    118 82 stockholmTfn: 08-452 70 00E-posT: fastighet @ skl.seWEbbplaTs: www.offentligafastigheter.se

    Isbn: 978-91-7164-439-8 Tryck: edita, vsters 2009

    TExT: linda andersson och larissa sirn, ernst & Young aBlayouT och produkTIon: kombinera

    Bestllningar av skriften kan gras p tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40, eller p www.skl.se/publikationer

  • frord

    De traDItIOnella genOmFranDe- och finansieringsformerna fr den offentliga sektorn har ftt konkurrens frn nya former. Dessa nya former bestr av samverkanslsningar mellan privata och offentliga aktrer och ger mjlighet att p ett nytt stt sprida risker och skapa incitament fr att tid och budget hlls. Ett samlingsbegrepp fr dessa nya stt att genomfra och finansiera infrastrukturprojekt r Offentlig Privat Samverkan (OPS). En viktig aspekt med OPS-lsningar r tidshorisonten, ofta skrivs kontrakt p mellan 2040 r vilket bde stller speciella krav men skapar mjligheter att agera ur ett livscykelperspektiv.

    Denna skrift syftar till att beskriva och diskutera de parametrar som r avgrande fr att p ett bra stt kunna ta beslut om hur en investering ska genomfras. Fokus i skriften r p fastigheter men paralleller kan med ltthet dras till andra infrastrukturprojekt.

    Tanken r att skriften ska visa de inledande steg som br analyseras innan man vljer genomfrandeform, samt vilka utgngspunkter som r viktiga att frst och resonera kring. Det r viktigt att pongtera att OPS i detta sammanhang ses som en av flera mjliga genomfrandeformer fr planering, byggnation och frvaltning av fastigheter.

    Skriften har initierats och finansierats av samarbetsprojektet Utveckling av Fastighetsfretagande i Offentlig Sektor (UFOS). Hr ingr Sveriges Kommuner och Landsting, Akademiska Hus, Fortifikationsverket, Statens fastighetsverk samt Specialfastigheter Sverige AB.

    UFOS inledde redan 2005 en diskussion kring olika alternativa genom-frande- och finansieringsformer som d kallades Private Public Partnership (PPP). Detta ledde s smningom till att FORMAS anslog medel till en dok-torandtjnst i mnet p Kungliga Tekniska Hgskolan i Stockholm. Denna doktorandtjnst gick till dvarande UFOS handlggaren Linda Andersson och hennes licentiatuppsats har tjnat som en viktig grundsten till det vidare arbetet inom UFOS, bland annat denna skrift.

    Skriften r frfattad av Linda Andersson och Larissa Sirn, Ernst & Young AB. Till sin hjlp har de haft en styrgrupp som bidragit med vrde-

  • fulla synpunkter. Styrgruppen har besttt av Jonas Hagetoft och Frida Foley p Sveriges Kommuner och Landsting.

    Projektledare har varit Magnus Kristiansson p Sveriges Kommuner och Landsting.

    Stockholm i april 2009

  • innehllsfrteckning

    sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

    Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

    KaP 1: Vad r ops? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

    drivkrafterna fr oPs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Utmaningar med oPs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13hgre finansieringskostnad en riskpremie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15hur skiljer sig oPs frn andra genomfrandeformer? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15att upphandla oPs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17

    KaP 2: systematisk metod fr val av genomfrandeform . . . . . . . . . . . . . . .18

    Bestllarens ml och vision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19investeringens innehll och omfattning ver livscykeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22visst finns det risker! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26finansiell analys och modellering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32ersttningsmekanismer och kontraktsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37

    KaP 3: andra viktiga aspekter att ta med i en frstudie om ops-lsningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

    tidiga skeden och samarbete med krnverksamheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40organisation och styrning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42

    checklista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

    ls mer! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

    noter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

    bilaga

    Public Private Partnerships (PPP) theoretical models and an analysis of swedish contracts . . 49

  • 4 investera med flera

    sammanfattning

    OFFentlIga InveSterIngar r i mnga fall omfattande sett till bde tid och pengar. Projekten r ofta omdebatterade och har en stor pverkan p bde ekonomi och verksamhet under lng tid. Politiker och tjnstemn har till uppgift att skerstlla att dessa investeringar lever upp till invnarnas frvntningar samt att de blir klara i tid och till den budgeterade kostnaden.

    Just nu pgr en diskussion kring olika typer av stt att genomfrande och finansiera infrastrukturprojekt. Traditionellt sett har projekten delats upp i olika skeden. Frenklat kan man sga att det finns tre olika skeden: 1) programskedet d projektet planeras och ritas, 2) byggskedet samt 3) frvaltningsskedet som kan pg i mnga r. Ett problem har varit att det inte har funnits en tillrckligt direkt koppling mellan dessa skeden, det vill sga beslut som tas i programskedet inte kopplas till de effekter det fr i frvaltningsskedet.

    Under brjan av 2000 talet diskuterades nya former fr att p ett bttre och tydligare stt knyter ihop de olika skedena. Mycket influenser har kommit frn Storbritannien som har arbetat intensivt med nya samver-kansformer. En viktig bestndsdel i dessa nya stt att genomfra infra-strukturprojekt r dels att se till hela projektets livscykel, frn det tidiga programskedet till rivning, och dels att hitta en optimal riskfrdelning mel-lan de olika aktrerna. Ett samlingsbegrepp fr dessa nya stt att genomfra och finansiera infrastrukturprojekt r Offentlig Privat Samverkan (OPS)*.

    Precis som namnet antyder handlar det om ett samarbete mellan en offentlig aktr och en eller flera privata aktrer. Det vill sga en relation mellan en skattefinansierad verksamhet och en kommersiell aktr med vinstintresse. Det gemensamma mlet med ett OPS-upplgg r att till hg kvalitet och p ett effektivt stt hantera offentliga investeringar ver hela livscykeln vilket leder till att kontrakten och affrsrelationerna ofta r mycket lnga, det r inte ovanligt med 2040 r.

    * OPS kallas ven fr OPP, Offentlig Privat Partnerskap som r en direktversttning av det engelska namnet PPP Private Public Partnership.

  • investera med flera 5

    Det finns flera olika skl till en OPS-lsning kan vara attraktiv fr investe-ringar och de huvudsakliga drivkrafterna kan indelas i tre omrden:

    1. KaD eFFeKtIvItet: En kad effektivitet i byggproduktionen och i frvaltningen ver tid. Ett gemensamt intresse med finansirerna gr att den offentliga aktren fr std i att bedma avtalskonstruktion, riskal-lokering et cetera och dessutom bevakning och uppfljning av projektet ver tid.

    2. FInanSIella DrIvKraFter: Upplgget i en OPS-lsning gr att erstt-ning fr den kontrakterade tjnsteleveransen sker kontinuerligt ver livscykeln, det vill sga s lnge tjnsten levereras till de kvalitetskrav som verenskommits. Ersttningen r baserad p investerings-, finansie-rings-, frvaltnings- och FM-kostnader som uppkommer i projektet.

    3. InnOvatIOn: r man ansvarig fr en byggnad ver hela livscykeln s r chansen strre att man tar en kad investeringskostnad fr exempelvis ett dyrare materialval om det snker drifts- underhlls- och reinveste-ringskostnaderna ver tid. De lnga kontrakten mjliggr alternativa angreppsstt, tekniska innovationer och en optimering av livscykelkost-naden.

    Det huvudsakliga syftet med denna skrift r att beskriva och diskutera parametrar som r avgrande fr att p ett bra stt kunna ta beslut om hur infrastrukturprojekt ska genomfras. Skriften visar de inledande stegen som br analyseras innan man vljer hur projektet ska genomfras samt de utgngspunkter som r viktiga att frst och resonera kring. Det r viktigt att pongtera att OPS br ses i ett sammanhang dr det finns flera mjliga genomfrandeformer fr planering, byggnation och frvaltning av fastighe-ten.

    Varje strre investeringsbeslut br fregs av analys av mjliga genom-frandeformer. Detta grs i vad som nedan kallas fr frstudie. Frstudien beskriver den inledande beslutsprocessen och vi gr hr igenom de frsta fyra stegen:

    1. ml Och vISIOn

    Detrviktigtattkopplainfrastukturprojektetsvisiontilldenver-gripande visionen fr den offentliga parten.

    Detbehvsenspecifikvisionochspecifikamlfrprojektet.Dessaml kan senare anvndas fr uppfljning och utvrdering.

  • 6 investera med flera

    2. Innehll/OmFattnIng

    Innehllochomfattningiinvesteringenmstedefinierastydligt,allt frn programskedet till vad frvaltningsskedet ska innehlla. Samtl